Sobre Madrid Central, y otras políticas de transporte urbano

Ahora que, tras las elecciones del domingo, Madrid Central parece estar en el aire (aunque algunos opinan que no tanto), me parece particularmente apropiado, entre otras cosas para ordenar mis propias ideas, comentar una entrada reciente de Gerard Llobet en Nadaesgratis, en la que, como siempre con muy buen criterio, analiza las medidas contra la congestión y contaminación en las ciudades.

Para empezar, coincido con Gerard en que se dicen muchas tonterías en campaña y fuera de ella, y como tales me refiero a ideas que están radicalmente en contra de la evidencia empírica, como lo de seguir creyendo que dar más espacio a los vehículos reduce la congestión. Gerard explica muy bien el error que están cometiendo algunos de los candidatos. Sinceramente, sorprende que con todo el conocimiento que hay sobre el asunto se siga insistiendo en el error…y eso sin entrar ya en las consecuencias ambientales de estas medidas que atraen a más vehículos.

También coincido con él en que es sorprendente seguir escuchando a estas alturas que los carriles bici entorpecen otros modos de moverse…¿no será al contrario, que los coches entorpecen todo lo demás que hacemos en la ciudad? Y ahí también hay un efecto llamada: tú construye carriles bici, que se llenarán, como ya está pasando en muchas ciudades.

En todo caso, decía que me gustaría matizar algunas de las cosas que comenta Gerard. Aunque creo que es bueno leer toda su entrada, la resumo: Él opina que Madrid Central y las restricciones a la circulación en episodios de alta contaminación son la solución equivocada, y que los peajes urbanos tienen mucho más sentido para reducir la congestión y la contaminación en las ciudades. Y que, además, los peajes no son necesariamente regresivos.

Creo que los dos partimos de la misma base: hace falta reducir la contaminación, la congestión, y también el espacio ocupado por los coches (también en el aparcamiento, con un coste de oportunidad muy elevado). Y hacerlo de la manera más barata y más justa posible, y también tratando de reducir lo mínimo el bienestar (algo que incluye, entre otras cosas, el confort de los usuarios). Esto básicamente se traduce en reducir todo lo posible la circulación de vehículos (porque incluso los vehículos eléctricos contaminan, levantando partículas con los neumáticos y al frenar, y por supuesto también ocupan espacio), pero siempre que se den las alternativas suficientes para que el usuario no sufra demasiado por no poder usar ese vehículo.

Por tanto, la primera medida que sería conveniente adoptar es diseñar las ciudades de forma que la demanda de movilidad se reduzca sin que sufra el bienestar. Esto implica, como hablaba el otro día con Julio Lumbreras, pensar qué modelo de ciudad queremos. Idealmente, una ciudad amable, que invite a caminar, donde los centros de trabajo y comercio estén cerca de las zonas residenciales, y en la que por lo tanto no requiramos tanto el vehículo privado, o ni siquiera el transporte público. Algunas entradas en mi blog sobre el tema: aquí, aquí, o aquí.

En este grupo de medidas pueden incluirse las que suponen la peatonalización de los centros de las ciudades, con Vitoria quizá como ejemplo más conocido. Como contaba aquí hace tiempo, la experiencia de Vitoria muestra cómo, tras una resistencia inicial al cambio, la población (y los comerciantes) se muestra muy satisfecha ahora, y además se ha reducido enormemente el uso del vehículo privado. La reducción de plazas de aparcamiento en superficie también consigue efectos parecidos (y además también gana suelo muy caro para usos mejores). En mi opinión, Madrid Central puede considerarse una primera aproximación a esto, más que una medida para reducir congestión o contaminación (y también tiene un porcentaje elevado de aprobación ciudadana). Por tanto, hay que valorarla no sólo en términos de eficiencia para reducir congestión o contaminación, como hace Gerard, sino en términos más amplios, de avanzar hacia una ciudad más peatonalizada y con menos espacio para los coches.

Lo que sí es cierto que, como medida para reducir la contaminación o la congestión, Madrid Central no es demasiado buena: para empezar, porque las etiquetas ambientales de los vehículos, en las que está basada, tienen muchos problemas, y el principal, la famosa etiqueta ECO. Aunque este problema no es exclusivo de Madrid Central, y podría aparecer también en los peajes.

Pero claro, hay más inconvenientes: lo único que hace una medida como Madrid Central es restringir la circulación de vehículos de determinadas características, pero no limita la cantidad total de vehículos que pueden circular (con lo que no limita en términos absolutos la congestión ni la contaminación). En un primer momento esto sí puede suponer una bajada de la circulación (o un desplazamiento hacia otras zonas, eso está por ver), pero sólo hasta que la gente se adapte. En ese sentido, sí que incentiva a largo plazo la sustitución de vehículos por otros menos contaminantes (siempre que las etiquetas funcionen bien), aunque esto también genera un efecto regresivo, porque los hogares menos favorecidos no podrán sustituir sus vehículos tan fácilmente. Finalmente, y en cuanto a la eficiencia: como cualquier estándar, lo normal es que esta regulación sea más costosa que otra basada en un instrumento económico como los peajes.

Así, no sorprende que Gerard defienda los peajes como el mejor instrumento para regular estas cuestiones. Y es cierto que, en un contexto first-best, podrían acercarse. David Cuberes lo explica muy bien aquí . Lo malo es que no estamos en un first-best. Y en un contexto real, los peajes tienen algunas limitaciones que también hay que considerar.

El primero, en mi opinión, es que su eficacia depende de las alternativas disponibles. Si hay suficiente transporte público alternativo, la cosa funciona. Si la demanda de movilidad con transporte privado es muy inelástica (como de hecho se ve en el paper de Alessandro), el impuesto o peaje no es demasiado efectivo, salvo que se fije en un nivel muy alto (lo cual seguramente tendría problemas de aceptabilidad social).

Lo segundo es que la eficiencia y eficacia del peaje dependerá de su diseño, algo que a su vez deberá estar adaptado a los objetivos buscados. Por ejemplo, me llama la atención que en el estudio del peaje sueco que cita Gerard, aunque se reduce la circulación, no se reduce tanto la contaminación, y sobre todo la de partículas. Y eso a pesar de que los coches nuevos cada vez deberían ser menos contaminantes. ¿Es que el peaje está reduciendo la entrada de vehículos, pero no necesariamente los menos contaminantes? Quizá haga falta combinar elementos de estandarización (de nuevo, unas buenas etiquetas ambientales, por ejemplo). Y por supuesto, tener en cuenta qué excepciones permitimos, porque pueden volverse en nuestra contra.

Tercero, la regresividad: Gerard argumenta que, como el uso del coche es mayor en las rentas más altas, un peaje a su uso no es en principio regresivo. Es cierto que las rentas más altas son las que más utilizan el coche o los combustibles para moverlos. Y por tanto, que un impuesto o un peaje afectará en mayor medida a estas rentas que a las más bajas. Totalmente de acuerdo, como de hecho ya señalábamos en nuestro informe de Economics for Energy sobre fiscalidad. Pero eso es sólo una manera de entender la justicia…Otra es pensar que, si el peaje es suficientemente alto como para ser eficaz, las rentas altas serán las que podrán permitírselo, y las medias y bajas serán expulsadas de este mercado (esto mismo puede suceder también con Madrid Central, por supuesto). Esto es de hecho algo natural en cualquier mercado (la vivienda, por poner otro ejemplo urbano), y además lo que permite la mejor eficiencia del instrumento…pero no necesariamente justo. Sería interesante a este respecto evaluar la pérdida de eficiencia que supone esta mayor posible justicia…

Lo que sí es cierto es que el peaje aporta recaudación, que se puede emplear para mejorar el transporte público (y reducir de alguna forma la desigualdad), o incluso, para hacer transferencias de renta (a tanto alzado, claro,  y con cuidado) a las familias más desfavorecidas. Pero, de nuevo, cuidado: si el peaje supone que la gente utiliza más transporte público, el bienestar total puede disminuir (como también muestra el paper de Alessandro citado), porque los subsidios al transporte público pueden hacerse mayores sin que eso suponga mejora de su calidad.

Finalmente, sobre la restricción a la circulación en episodios de alta contaminación: yo creo que aquí es importante tener en cuenta la frecuencia de estos episodios, o su caracterización. Si nos encontramos en situación de verdadera emergencia, la restricción es la mejor medida, para empezar, porque los peajes no nos garantizan, como decía antes, la reducción esperada (salvo, claro, que sean variables y se vayan ajustando en tiempo real…algo que no es tan sencillo); y para continuar, porque cuando se trata de reducir mucho la contaminación, las ventajas en términos de eficiencia de los instrumentos económicos se reducen, y también hay que tener en cuenta los costes de la regulación.
Por tanto, y en resumen, creo que, si queremos solucionar de forma razonable la cuestión del transporte en las ciudades, seguramente debamos utilizar varias acciones coordinadas:

– Primero, una planificación correcta, que reduzca la demanda de movilidad. Y eso incluye, por supuesto, la peatonalización o restricción al tráfico (o al aparcamiento) de algunas zonas limitadas.

– Segundo, un peaje (o, a medio plazo, un impuesto como el que propone Xavier), aplicado sobre zonas amplias (porque para las pequeñas o las peatonalizadas quizá no tenga sentido, y además así se evitan efectos desplazamiento del tráfico), que desincentive la utilización del vehículo privado, y sobre todo, de los más contaminantes. Idealmente, este peaje debería ser variable para adaptarse de alguna forma a la mayor o menor contaminación y congestión.

– A la vez, hay que desplegar medidas que aseguren la justicia y con ella la aceptabilidad social: mejoras en el transporte público, quizá ayudas económicas a las familias desfavorecidas; y a largo plazo, apoyo a la innovación tecnológica que desarrolle soluciones de movilidad menos contaminantes, y también que ocupen menos espacio público.

– Para que todo esto funcione, y aunque no necesariamente competencia de los ayuntamientos, la fiscalidad ayuda, claro.

– Finalmente, para actuar en emergencias, las restricciones pueden ser más efectivas, y también más eficientes. Siempre que sean verdaderamente tales.

En cualquier caso, y dada la cantidad de variables y matizaciones en función de las circunstancias, hay que tener en cuenta que esto debe ser «work in progress», y que debe seguirse estudiado con cuidado. En este sentido, lo importante es que toda esta discusión se haga con los mejores números encima de la mesa. Los experimentos que ya se están haciendo en distintas ciudades, no sólo de peajes, sino también de peatonalización, incluyendo por ejemplo los datos que está publicando el Ayuntamiento de Madrid deben estudiarse con cuidado.