Reformas fiscales energético-ambientales

Esta entrada está escrita conjuntamente con David Robinson, con quien presenté la semana pasada en FIDE los resultados de un trabajo que hemos realizado, en parte financiado por Endesa, sobre reformas fiscales en el ámbito de la energía y del medio ambiente. La parte de modelización, en la que participamos Xiral López, Renato Rodrigues y yo, es básicamente una actualización de lo que ya hicimos hace tiempo en el informe de Economics for Energy, aunque con algo más de detalle en el modelado del sector eléctrico gracias a los últimos desarrollos de la tesis de Renato Rodrigues.

Nos parece interesante compartir aquí el resumen de los resultados obtenidos (no demasiado distintos en términos cualitativos de los del informe antes mencionado), y las reflexiones y recomendaciones que surgen de este trabajo y de otras investigaciones llevadas a cabo con Alessandro Danesin acerca de la movilidad metropolitana. Aclaro, eso sí, que las opiniones son sólo mías y de David, y no comprometen ni a Endesa, ni por supuesto a Economics for Energy.

En el trabajo analizamos tres escenarios de reforma fiscal: uno en el que introducimos impuestos al CO2, SO2 y NOx en distintas cuantías, y reciclando la recaudación extra mediante devoluciones a tanto alzado (estilo tax and dividend) o mediante reducciones en las cotizaciones sociales, otro en el que pasamos el coste hundido de las energías renovables (y cogeneración y residuos) y de las extrapeninsulares (el 50% que aún sigue en tarifa), a Presupuestos Generales del Estado (financiándolo mediante un aumento de IVA, o sobre impuestos a los sectores energéticos, tanto proporcionales al consumo como basados en Ramsey), y luego combinaciones de los escenarios anteriores.

Para cada escenario, y mediante un modelo micro (que mira impactos directos en precio y emisiones de los distintos vectores energéticos, y efectos distributivos) y un modelo de equilibrio general (que incluye efectos indirectos e inducidos en la economía), obtenemos un rango de impactos en todos estos aspectos, relativamente robusto, aunque por supuesto sólo puede considerarse una aproximación por las limitaciones inherentes a los modelos.

El resumen:

• Cuando introducimos impuestos, bajan las emisiones, sobre todo cuando el carbón es reemplazado por el gas (algo que no sucede si ya se ha eliminado el carbón);
• Cuando pasamos el coste de las renovables y extrapeninsulares a PGE aumenta la demanda eléctrica y las emisiones del sector (salvo que se sustituya el gas con renovables), en ocasiones incluso aumentando las emisiones totales de la economía;
• En todos los escenarios, los efectos sobre las emisiones de los sectores difusos son muy reducidos, entre otras cosas porque nuestro modelo es estático y no considera inversiones;
• Los ingresos de los nuevos impuestos serían suficientes para pagar los costes de las renovables, pero…esto no dejaría recursos fiscales para hacer un tax and dividend, o para reducir las distorsiones de la economía y buscar el doble dividendo (básicamente reduciendo impuestos al trabajo);
• Todas los escenarios tienen un efecto progresivo en el sentido de que las rentas bajas están mejor que las altas…aunque los impuestos ambientales reducen la renta disponible;
• (Casi) todos los escenarios tienen un efecto negativo, pero pequeño, en el PIB, y esto depende mucho de cómo se reciclen los impuestos, y del impacto en el sector transporte (del que depende mucho la economía española).

Con estos resultados, ¿qué podríamos recomendar?:

• Claramente, los impuestos pigouvianos son necesarios para reducir emisiones y llevar a la economía en la dirección adecuada. Pero:
  • Hay que reconocer sus límites (elasticidad de corto plazo/necesidad de nuevas tecnologías, y eso sin entrar en cuestiones de economía política o second-best)
  • Pueden generar impactos negativos en la economía, sobre todo, si afectan al transporte, un sector del que dependemos mucho como decía antes
  • Pueden impactar a poblaciones o sectores vulnerables, así que habrá que adoptar medidas de protección, pero que:
    • ni favorezcan el free-riding
    • ni comprometan la reducción de emisiones
• Por las limitaciones de los impuestos, pueden ser necesarias otras medidas (limitaciones de acceso, etc.), que también pueden tener problemas de equidad y eficiencia.
• Para minimizar los impactos negativos en la economía, lo importante es crear flexibilidad: transporte público, otras opciones de transporte…si no las hay el daño es elevado, para poca reducción.
• En cuanto a los costes hundidos de las renovables, aquí la clave es encontrar la forma de hacerlo que más beneficia a la economía, y esto no es evidente, etc. En teoría, y según la teoría de la imposición óptima, lo ideal sería pasar todos los cargos fijos al IVA, pero en todo caso es fundamental evaluar el impacto en la economía (que depende de su composición porque nunca estamos en un first-best)
• En el caso de otros costes asociados a objetivos exógenos (eficiencia energética, nuevas renovables): Lo mejor sería establecer un precio de escasez fijado por el mercado…pero esto es un first best. De nuevo, habrá que evaluar su impacto, y su factibilidad política
• Y finalmente, habrá que tener en cuenta cómo de realista políticamente es esto, y como decía antes, qué impacto causa en la economía second o third-best que tenemos. Por ejemplo, David Newbery para el caso inglés, en el que ya considera que no hay mucho recorrido para aumentar la fiscalidad del transporte, propone ir pasando impuestos de electricidad a gas (por motivos de seguridad energética). De nuevo, habría que estudiar cuidadosamente la solución mejor para España.