Retos y soluciones para el transporte urbano

Decía la semana pasada que hace unos días, desde BC3 y la Cátedra BP de Energía y Sostenibilidad de la Universidad Pontificia Comillas, con la colaboración del Club Español de la Energía, organizamos  una nueva edición del Foro BP de Energía y Sostenibilidad, que en esta ocasión tuvo como objetivo, en el marco del proyecto europeo ENABLE, debatir sobre el futuro del transporte urbano en España. El objetivo fue reflexionar sobre las decisiones de los habitantes de las ciudades en materia de movilidad, sus consecuencias, y el diseño de políticas efectivas y eficientes, basadas en la evidencia, para la transición hacia un transporte urbano bajo en emisiones de CO2. La entrada es muy larga, pero creo que es interesante llegar al final :).

Los retos del transporte urbano

La primera sesión se dedicó a analizar los principales retos a los que se enfrenta el transporte urbano. El primer hecho a reseñar es que hay una fuerte tendencia a la urbanización, impulsada por las evidentes ventajas, económicas y sociales, que supone. Pero esto a su vez implica un metabolismo energético que puede generar disfunciones. Estas disfunciones además pueden aumentar cuando el aumento de población se produce en las periferias, como está sucediendo. Las periferias presentan una densidad inferior, menor demanda de transporte público (y menor eficiencia) y una utilización muy superior del transporte privado (un 50-60% frente al 24% del centro de Madrid, por ejemplo).

A este respecto, el consenso entre los asistentes es que, además de la necesidad de descarbonizar todo el transporte como elemento fundamental para la transición hacia una economía con emisiones nulas en 2050, el transporte urbano presenta dos problemas adicionales, dos externalidades, con importantes repercusiones para la sociedad: la contaminación atmosférica local y sus impactos sobre la salud; y la congestión, que a su vez causa elevadas pérdidas económicas y de utilidad (de hasta el 0,8% del PIB en algunos países).

En términos de contaminación atmosférica el transporte ha realizado muy importantes progresos, con reducciones significativas de sus factores de emisión. Pero, a pesar de ello, sigue siendo el sector con más peso en los daños causados por dichas emisiones, al emitir a nivel de suelo, y muy cerca de las personas. Así, aunque por ejemplo en el caso de Madrid el transporte sólo supone un 50% de las emisiones urbanas de NOx, su peso en los impactos finales aumenta hasta el 70-80%. Además, el tráfico también tiene un impacto muy importante en los niveles de las partículas (PM2,5), particularmente relevantes para la salud.  Es preciso tener en cuenta que si la legislación europea considerase los niveles recomendados por la Organización Mundial de la Salud (como hace para el NO2),  aproximadamente el 80% de la población en Europa estaría expuesta a niveles excesivamente altos para la protección de su salud.

En términos de congestión, los estudios recientes muestran que supone un 25% de tiempo extra necesario para los desplazamientos en Madrid (con un coste laboral de 187 millones de euros al año), y un 31% en Barcelona. Otras ciudades españolas muestran niveles similares a los de Madrid. La congestión ha seguido una evolución similar a la crisis en todas ellas, salvo Málaga, donde hubo un cambio significativo en las políticas de movilidad. Es interesante reseñar que la congestión muestra una relación exponencial con el tráfico, por lo que reducciones modestas del mismo pueden suponer importantes mejoras en la primera.

Es conveniente señalar también que congestión, descarbonización y contaminación atmosférica están claramente relacionados: las velocidades muy bajas características de la congestión se asocian a arranques y paradas que aumentan las emisiones de los vehículos, ya que estas dependen de la conducción y del mantenimiento del vehículo. Un mismo vehículo circulando por la misma zona urbana puede experimentar, según simulaciones realizadas en Madrid, variaciones de hasta un 40% en los niveles de emisión en función del tráfico. La relación es exponencial, y se muestra particularmente grave a partir del 35% de congestión. También se ha observado relación entre la congestión y los accidentes mortales.

Y por otro lado, las medidas de reducción del consumo de combustible en los motores de combustión interno (y por tanto de emisiones de CO2) van en contra de la reducción de NOx y viceversa. Así, las mejoras ya reseñadas en NOx no se han visto traducidas en mejoras en CO2 a nivel urbano (especialmente en la corona metropolitana).

Evidencia científica acerca de la efectividad y eficiencia de las distintas políticas

¿Qué hacer para enfrentarse a estos retos? La primera conclusión es que el abanico de medidas a considerar debe ser muy amplio, y en muchos casos, aprovechando la sinergia entre estas medidas. No hay soluciones únicas ni sencillas, ni medidas óptimas, ni universalmente válidas. El énfasis debe estar en la implementación correcta y la aceptabilidad social de las medidas, y además, en la correcta jerarquía de aplicación, siendo las prioritarias aquellas que reducen la necesidad de movilidad y por tanto reducen el número de coches en circulación.

En primer lugar, las políticas de urbanismo, con el objetivo de densificar la población urbana. Esto tiene ventajas evidentes al reducir la necesidad de desplazamientos, y también al permitir mejorar la calidad y la eficiencia del transporte público. De hecho, la densificación se ha mostrado como la opción más efectiva a largo plazo en algunas simulaciones realizadas. Un componente particular de estas políticas es la autorización para establecer sedes de grandes empresas o grandes centros de servicios (hospitales, por ejemplo), que debería estar sujeta a un plan de movilidad sostenible.

Estas políticas también pueden incluir la “pacificación” de las ciudades, reduciendo la velocidad máxima de los vehículos (Europa está considerando reducirla a 30 km/h por razones de seguridad vial), algo que reduciría la demanda y por tanto la congestión.

También es esencial el diseño de infraestructuras orientado a la eficiencia energética (y no solo, como hasta ahora, al mantenimiento de la velocidad o la seguridad). A este respecto, es preciso recordar la ley fundamental de la congestión: el aumento de capacidad (tanto de vías como de aparcamientos no disuasorios) conlleva un aumento de la demanda, y por tanto de la congestión. Las carreteras también impulsan la urbanización metropolitana (con los problemas de menor densidad ya comentados). Teniendo en cuenta el elevado coste explícito (en el caso de las infraestructuras) como implícito (del aparcamiento, por su ocupación del espacio urbano escaso), esta opción debería descartarse en todos los casos, según los expertos.

La reducción de la necesidad de desplazamientos (adicional a la que supone la densificación), por ejemplo mediante el impulso al teletrabajo, también es una política de interés. Aunque hay que tener precaución, ya que algunas simulaciones indican que el teletrabajo puede aumentar el uso del coche a largo plazo fuera de las puntas, y con ello incrementar la contaminación.

Los planes de movilidad laboral son también instrumentos potencialmente muy atractivos, ya que este tipo de movilidad supone una parte muy relevante de los desplazamientos urbanos, y además estos planes permiten combinar distintos instrumentos. Existe además abundante experiencia internacional al respecto, muy positiva. Desgraciadamente, y aunque existe una estrategia nacional, no se ha implantado ni exigido.

Relacionado con lo anterior, el car-pooling, es decir, el uso compartido del vehículo, es una de las medidas que pueden ser más poderosas, especialmente en las zonas metropolitanas y en la movilidad al trabajo (aunque sería deseable contar con más datos para evaluar mejor su impacto). Como señalaba adecuadamente uno de los participantes, si pudiéramos multiplicar por dos o por tres la tasa de ocupación de los vehículos, no estaríamos hablando de los problemas del transporte urbano. La tecnología, y la gestión descentralizada mediante plataformas digitales o apps móviles puede facilitar mucho esta medida sin requerir economías de escala, siempre que se dispongan los incentivos apropiados (algunos ya existentes, como la reducción del coste del desplazamiento).

En este sentido, los incentivos deben alinearse con la idea de movilidad como servicio, de forma que el comportamiento de los agentes y las inversiones sean eficientes. Un ejemplo de esta eficiencia sería el alineamiento de la tecnología con el servicio necesario. Por ejemplo, no es necesario un vehículo de 200CV para moverse por la ciudad.

Las señales económicas, tanto de precio como de cantidad, pueden jugar un papel fundamental para modificar comportamientos o para enviar señales sobre la escasez. Por ejemplo, el que nunca haya plazas de aparcamiento libres indica que las tarifas son demasiado bajas, resultando en un exceso de demanda . Aunque es preciso ser conscientes de su poca popularidad, debida entre otras cuestiones a la diferencia entre los costes reales de estas señales y los costes percibidos; a la falta de credibilidad de las políticas; o a los derechos adquiridos y el prestigio asociado al uso del vehículo privado. Sin embargo, la evidencia muestra cómo la población acaba valorando positivamente estas medidas, una vez pasado el rechazo inicial, y si se sabe transmitir adecuadamente los beneficios. Además, estas medidas tienen un efecto muy importante de concienciación ciudadana. Eso sí, para que sean efectivas, hay que contar con alternativas de transporte colectivo (véase la discusión posterior), y con un nivel de exigencia suficiente.

Las medidas de cantidad más populares son las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE), implantadas en algunos países como Alemania con carácter general, y en otros como España con carácter más puntual (como Madrid Central). En general, estas medidas se han demostrado como ineficientes económicamente (ya que no discriminan el acceso en función de la necesidad), sin efectos relevantes sobre la congestión (en el caso de Madrid se observó un 5% de reducción de la circulación), pero sí efectivas en la reducción de partículas (no tanto NOx). No hay evidencias claras sobre la equidad, aunque en general se puede decir que suelen tener carácter progresivo, ya que los usuarios de vehículos privados provienen de los estratos de renta más altos, al contrario que los del transporte colectivo. Sí se ha observado en algún caso, como el de las supermanzanas de Barcelona, un efecto desplazamiento a corto plazo del tráfico y de la contaminación a zonas limítrofes. Estas zonas también pueden contribuir en cierta medida, y a largo plazo, a la renovación de la flota.

También la restricción al aparcamiento (o el impulso al aparcamiento disuasorio como complemento del transporte colectivo) puede incluirse entre estas medidas. La evidencia indica que las restricciones duras al aparcamiento no solo reducen el acceso, sino que también se reduce el uso de los vehículos.

Los peajes, tanto al acceso a las ciudades, como al aparcamiento, solucionan algunos de los problemas de las restricciones de cantidad, al basar el acceso en la disponibilidad a pagar, y por tanto, aumentar la eficiencia. Estos instrumentos además permiten internalizar de forma más explícita los costes externos de la congestión o la contaminación, aunque está claro que nunca se podrá implantar un peaje óptimo. Y también generan una recaudación adicional que puede utilizarse para otros fines, en particular el apoyo al transporte público. Pero hay más debate sobre su equidad, en función del contexto. También pueden generar efectos frontera. Además, para que su efecto no se atenúe, deben actualizarse, e idealmente hacerse dinámicos.

Una posibilidad para mitigar el shock a corto plazo de estos peajes es dar la señal económica a más largo plazo, por ejemplo a través del impuesto de matriculación. Sin embargo, esta medida sólo cubre los problemas de contaminación, no los de congestión. Para solucionar esto sería necesario un impuesto dinámico, basado en los km recorridos, idealmente discriminando en función de las vías utilizadas. Este impuesto permitiría también cubrir las zonas metropolitanas, más complicadas para aplicar peajes, pero requeriría tecnologías tipo GPS, muy contestadas por los usuarios por razones de privacidad. En cualquier caso, este impuesto dinámico no tendría en cuenta las emisiones asociadas a la fabricación de los vehículos, que habría que controlar de otra forma. Y también tiene un inconveniente adicional, como es su menor visibilidad para el consumidor (y por tanto menor respuesta) que un impuesto elevado a la matriculación.

También se menciona la necesidad de, en lo que respecta al uso de los distintos vectores energéticos para el transporte, dar las señales correctas para que puedan competir en igualdad de condiciones. Esto puede suponer una revisión de las tarifas eléctricas o del marco impositivo actual para los hidrocarburos.

Donde los expertos se muestran generalmente de acuerdo es que las subvenciones, es decir, las señales económicas positivas, deben manejarse con mucha precaución, ya que en muchas ocasiones terminan beneficiando a agentes que hubieran tomado la misma decisión sin ellas (lo que se conoce como free-riding), y por tanto suponen un despilfarro de los recursos públicos, y en otras ocasiones son internalizadas directamente por los fabricantes. Así ha sucedido con los programas de retirada de vehículos (PIVE) o los de electrodomésticos eficientes. A este respecto, se considera más conveniente establecer condiciones para que sea el mercado el que dé los incentivos adecuados, por ejemplo en la provisión de puntos de recarga para vehículos eléctricos en un contexto tan incierto como el actual, en el que no sabemos si los vehículos se recargarán en la calle, o en electrolineras, o en los centros de trabajo y consumo.

Tanto en las medidas de cantidad como las de precio es imprescindible contar con un buen diseño, incluyendo los vehículos sobre los que se aplican, y los que se eximen. A este respecto, las etiquetas ambientales facilitan la gestión, pero siempre que estén bien diseñadas. Las etiquetas españolas parecen recoger bien en términos medios las distintas emisiones de los distintos vehículos…pero los híbridos e híbridos enchufables presentan problemas en cuanto a su categorización. Por ejemplo, no parece evidente la inclusión de vehículos todo-terreno híbridos enchufables en la misma categoría que vehículos de pequeño tamaño eléctricos puros: los primeros pueden emitir mucho más, incluso más que un vehículo convencional pequeño. Sería conveniente efectuar una revisión de las etiquetas en este sentido para prevenir comportamientos oportunistas, sin tener que llegar a un etiquetado excesivamente complejo.

Ahora bien, de cara al establecimiento de todas estas medidas, y en particular de las señales de precio o de cantidad, es fundamental ser consciente de las barreras y resistencias al cambio. Por ejemplo, el transporte privado es preferido por los usuarios por su confort, flexibilidad y privacidad, y por tanto las medidas que traten de reducirlo deben responder a estas demandas. También hay condiciones preexistentes como ayudas al aparcamiento en las empresas, aparcamientos gratuitos en zonas comerciales, familias que compran viviendas más baratas pero que dependen del vehículo privado. Todo ello hace que la transición hacia un transporte urbano menos basado en el vehículo privado pueda generar fricciones temporales que será necesario gestionar adecuadamente.

Un elemento fundamental y previo al despliegue de las medidas económicas, que pueden contribuir a superar algunas de las barreras, es el refuerzo del transporte colectivo o del de bajo impacto (como las bicicletas). Este refuerzo, que es la política más valorada por los ciudadanos, puede además financiarse con la recaudación obtenida de peajes y otros instrumentos económicos, como ya sucede en ciudades como Londres y Estocolmo. Este refuerzo no debe entenderse necesariamente como una mejora de la oferta (que puede ser contraproducente en zonas de baja densidad, al reducir la eficiencia de este modo de transporte), sino como una mejora de la calidad, algo por otra parte muy valorado por los usuarios. Las mejoras de calidad pueden comprender mejoras en las rutas y frecuencias (sin necesariamente suponer inversiones adicionales), más carriles Bus-VAO en accesos metropolitanos, o la mayor comodidad en los medios de pago (que faciliten la intermodalidad). En el caso de las bicicletas requiere inversión en carriles-bici o aparcamientos, además de promoción e incentivos, como en otros países europeos. La tecnología puede contribuir a esta mejora, con avances en el transporte colectivo de menor tamaño o autónomo, o con señales de congestión también para el uso de este tipo de transporte. Pero en cualquier caso parece recomendable disponer de una ley de financiación del transporte colectivo, tal como existe en otros países.

Pero también es importante entender que no todos los medios de transporte colectivo son iguales. Por ejemplo, el tren reduce mucho más la contaminación y la congestión que el autobús. Sería conveniente pues que el Ministerio de Fomento dedicara más recursos al transporte ferroviario de cercanías (en lugar de las carreteras interurbanas, ya mencionadas anteriormente). También es conveniente progresar en la electrificación de los autobuses urbanos.

Finalmente, los participantes incidieron en la importancia de la educación y la sensibilización, y de aprovechar el cambio de actitud hacia la movilidad que traen las nuevas generaciones.

Propuestas de gobernanza

Como puede observarse, solucionar los retos del transporte urbano requiere múltiples medidas, a su vez con distintos alcances y niveles competenciales. Por tanto, es esencial contar con un marco institucional básico, un sistema de gobernanza, que pueda permitir gestionar de forma integrada la movilidad.

Así, y si bien las instituciones locales tienen un papel central, es necesario por ejemplo contar con una normativa nacional (cuando no supranacional) que regule las emisiones de CO2, que como tal constituye una externalidad global. Y también es preciso contar con las administraciones regionales, generalmente responsables de la movilidad metropolitana (que es más difícil de gestionar que la urbana). Es imprescindible pues que las distintas administraciones estén coordinadas y alineadas. Una Ley de Movilidad Sostenible, o un ente responsable de esta coordinación a nivel estatal (por ejemplo, una Secretaría de Estado de Movilidad Sostenible y Segura) sería muy conveniente.

Colaboración público-privada

También es fundamentar contar con los agentes privados (por ejemplo en un Foro de Movilidad, mediante alianzas público-privadas, o con regulación inteligente), para alinear los distintos modelos de negocio con las necesidades de la sociedad, y para impulsar la innovación disruptiva que se requiere para esta transformación de gran escala. Las ordenanzas municipales por ejemplo son clave, así como la explotación de los datos que ya están generando los sistemas en vigor, y que permitirá identificar mejor qué viajes son necesarios y cuáles no.

Desde las administraciones esta innovación puede impulsarse mediante la compra pública innovadora o promoviendo proyectos de demostración a gran escala, que permitan confirmar la viabilidad de las transformaciones masivas, que además pueden ser más rápidas de lo que la gente piensa (en especial la electrificación, o el uso compartido, que algunos escenarios sitúan en el 30% de los desplazamientos urbanos en 2030).

Y es que es esencial evaluar el papel que las distintas propuestas que se están haciendo desde el sector empresarial pueden jugar para alcanzar una movilidad sostenible.  La movilidad como servicio, que está detrás de iniciativas como el car-sharing o el VTC, puede tener consecuencias positivas, al mejorar el matching entre oferta y demanda, o al poder establecer precios dinámicos. Estos dos aspectos podrían reducir la congestión. Pero también, al hacer más asequible la movilidad, pueden inducir demanda adicional, o sustituir al trasporte público, lo que aumentaría congestión y contaminación.

A este respecto, la evidencia muestra que en Europa los VTC reducen la congestión, mientras que en EEUU el efecto no está claro. El car-sharing, por su parte, parece estar sustituyendo más al transporte colectivo, según las encuestas realizadas en el marco del proyecto ENABLE en varios países europeos.

Parte del problema puede venir de que el modelo de negocio del car-sharing no está adaptado a las zonas metropolitanas, que es precisamente donde más podría sustituir al vehículo privado. Pero esto evidencia que la viabilidad de estos modelos de negocio depende de alcanzar una masa crítica suficiente (y que de hecho explica que ninguno de ellos sea rentable aún), masa crítica que podría entrar en conflicto con las necesidades de reducir la congestión o la contaminación.

La alianza estratégica entre las empresas y las administraciones locales es pues fundamental para trabajar en pro de objetivos comunes que permitan alcanzar una movilidad verdaderamente sostenible en un contexto de rápida transformación tecnológica.

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