Crisis y reforma de la imposición sobre transporte

Como señalé en la entrada de la semana pasada, hace unos días participé en el congreso global sobre imposición ambiental (GCET19) para contar nuestras ideas sobre la crisis y reforma de la fiscalidad del transporte. Antes de resumir los contenidos de mi presentación plenaria, me gustaría reconocer el trabajo de Marta Villar como organizadora de un evento que reunió en Madrid a unos 150 académicos de literalmente todo el mundo. Dedicado en esta ocasión a los desafíos fiscales asociados a la concentración urbana y crecientes necesidades de transporte, por él pasaron los principales expertos de la OCDE, FMI o Naciones Unidas (muy interesante la sesión del Green Fiscal Policy Network), además de importantes decisores políticos españoles y europeos. El congreso trató, en sus numerosas sesiones paralelas académicas, los principales temas en discusión en este campo pero también alguna que otra curiosidad, como la excelente presentación de Íñigo Losada sobre energías renovables marinas.

CGET

En mi presentación, basada en un documento de trabajo conjunto con Alberto Gago y Xiral López que estará disponible proximamente, comencé refiriéndome a las razones y fórmulas de la imposición energético-ambiental, ya descritas en profundidad en nuestro informe anual de 2014. A continuación enumeré los principales debates académicos sobre estas cuestiones: combinación de instrumentos fiscales, nivel impositivo, aspectos distributivos y configuración dentro de un contexto regulatorio más amplio.

Uno de los puntos fundamentales de nuestra narrativa tiene que ver con los cambios de gran calado que se están produciendo en el sector del transporte, no solo en las tecnologías disponibles sino también en la manera en que las sociedades contemporáneas se relacionan con esta actividad. Estas modificaciones explican la fuerte caída recaudatoria que se está viendo en muchos países avanzados y conforman una de las caras de la ‘crisis’ de estos impuestos. Pero no es la única faceta de la crisis, porque los impuestos convencionales son también incapaces de abordar de forma eficiente muchas de las externalidades asociadas al transporte, por ejemplo contaminación local o congestión, que además muestran un crecimiento significativo en los últimos años.

Cómo proceder ante esta situación? Una primera opción es renunciar a este tipo de figuras, que podrían ser sustituidas por otras regulaciones energético-ambientales y su recaudación reemplazada por la de otros impuestos (incrementados) del sistema fiscal. Este interesante artículo de prensa de hace unos días muestra, de hecho, que la mayor parte de las medidas que se están proponiendo para regular las externalidades del transporte son prohibiciones de distinto calado. Sin embargo, como economistas sabemos que tales prohibiciones, o incluso regulaciones convencionales menos estrictas, pueden parecer más efectivas o justas que los instrumentos de precio pero habitualmente acaban generando unos costes superiores y perjudicando a los menos pudientes (ver por ejemplo este reciente paper de Arik Levinson).

Una segunda alternativa es la defendida por Ian Parry y Kurt Van Dender en el GCET19: ajustar los impuestos existentes para que corrijan lo mejor posible las distintas externalidades, por ejemplo incorporando componentes de contaminación local tanto a la tributación sobre los vehículos como sobre los carburantes. Ambos apostaron también por introducir puntualmente subvenciones, preferiblemente en forma de ‘feebates’ (sin coste recaudatorio), para favorecer el cambio de flota y controlar costes distributivos. Sin estar en desacuerdo con esta aproximación, creo que presenta dos problemas importantes. El primero tiene que ver con la ya mencionada incapacidad de los impuestos tradicionales para solucionar muchas de las externalidades del transporte, independientemente del nivel de los tipos aplicados. También con las dificultades recaudatorias: responder a bases menguantes con subidas de tipos para recuperar recaudación puede ser poco viable e incluso inefectivo por las mayores elasticidades precio a medio y largo plazos. El segundo problema tiene que ver con lo difícil que es vender socialmente una reforma de este tipo, tal y como estamos observando en España estos días.

Por ello proponemos una reforma radical del sistema impositivo, con la creación de un nuevo impuesto que denominamos CAVT (siglas en inglés de ‘impuesto global y automático sobre los vehículos’) que sustituya todos los tributos existentes en la actualidad salvo el impuesto de matriculación. Este último permitiría mantener el principio de capacidad de pago como criterio relevante en el diseño fiscal, además de ‘guiar’ a los compradores hacia vehículos menos problemáticos en términos de externalidades (más sobre esto en el paper). El esquema que se recoge en el pantallazo apunta sus características fundamentales: tarifa impositiva por tipo de coche (agrupados según categorías tecnológicas y antigüedad) con tres posibles componentes: peaje de acceso o uso, tarifa horaria y tipo por kilómetro. La estructura fiscal variaría también por zonas geográficas para así poder abordar correctamente algunas de las externalidades.

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Me gustaría aclarar que el CAVT no pretende la optimalidad sino aproximarse a ella mejorando el funcionamiento de los impuestos actuales: por ello no rehúye trade-offs entre el gravamen de los daños exactos y la tarifa utilizada (agrupando vehículos, introduciendo una estructura fiscal lo más simple posible para el usuario, etc.) También que no estamos inventando la pólvora: el tributo sobre la congestión de Singapur o el que grava la distancia en Oregon pueden servir de referencia para su aplicación práctica. Si a esto añadimos un elevado potencial recaudatorio, que se puede dividir fácilmente entre distintas administraciones según la naturaleza de las externalidades corregidas, y la facilidad para compensar a ciertos contribuyentes de forma personalizada, creo que nos encontramos ante una propuesta fiscal con un gran potencial.

Por supuesto son muchas las dificultades a que se enfrentará el CAVT, con las preocupaciones sobre la privacidad de los datos fiscales jugando un papel central. Asegurar que el nuevo sistema no sea percibido como un gran hermano, como en Holanda, y que además pueda perjudicar en mayor medida a los conductores con pocos medios, será crucial para su aplicación. Aplicación, en cualquier caso, que exigirá evaluaciones ex ante amplias y profundas. La economía experimental, sin duda, habrá de jugar un papel fundamental.

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