Políticas fiscales razonables para descarbonizar el transporte

En estos días en que, por razones indeseadas, estamos experimentando de primera mano, y a unos niveles que ni nos podíamos imaginar, los efectos de reducir la movilidad sobre la congestión y la contaminación, vuelvo sobre esta cuestión ya visitada en el blog, pero sobre la que no viene mal hacer una cierta recapitulación, utilizando algunos estudios que ya reseñé, y otros recientemente comentados por Xavier.

Y es que, como bien señalamos en el Observatorio de Energía y Sostenibilidad en España, que teníamos previsto publicar en unos días (y que desgraciadamente hemos tenido que posponer), el transporte sigue siendo el sector que más energía consume, y el que más emisiones de CO2 genera en España. Y la cosa no mejora: en 2018 el transporte de pasajeros por carretera creció un 2,5% respecto a 2017, y el de mercancías un 3,6%. O nos ponemos serios, o no sé cómo vamos a cumplir los objetivos del PNIEC una vez que pasen (esperamos que cuanto antes) los impactos del coronavirus.

Como decía, Xavier nos contaba hace unas semanas sobre las propuestas que él y sus coautores presentan en una serie de documentos de trabajo de Economics for Energy, y en particular, sobre los impactos distributivos de las políticas fiscales sobre el transporte, algo que evidentemente, y como decía el otro día, es fundamental tener en cuenta. Pero también es igual de importante evaluar el impacto de las políticas sobre las emisiones y sobre la economía, no sólo a corto plazo, sino también en términos de renovación del parque. Por lo tanto, me gustaría sumar a los resultados de Xavier otros que ya comenté acerca del impacto macroeconómico, y con todo ello matizar y ampliar algo las propuestas de Xavier.

Así, la propuesta de armonización fiscal de gasolina y diesel que simulan Xavier y sus coautores logra reducciones de emisiones relativamente limitadas, de un 2,6% (del transporte, es decir, inferior al 1% de las emisiones totales) para precios equivalentes por tonelada de CO2 superiores a los que actualmente están vigentes en el ETS (22 euros para la gasolina y 57 para el diesel). La segunda simulación, más ambiciosa, logra un 6% de reducción de emisiones en el transporte, pero con unos precios equivalentes por t de CO2 que alcanzan los 100 euros para la gasolina y de 125 para el diesel. Es decir, precios de CO2 mucho más elevados para este sector que para otros. Si a esto le sumamos que cualquier política que eleve el coste del transporte tiene unos impactos significativos sobre el PIB español, por nuestra excesiva dependencia del transporte de mercancías por carretera, vemos que, aunque desde el punto de vista distributivo los daños sobre las familias pueden corregirse, no es tan fácil hacerlo sobre el PIB agregado.

Otro aspecto muy relevante, que comentan Xavier y sus coautores en el documento de trabajo, es la heterogeneidad de los consumidores, no sólo en términos de renta, sino también en términos geográficos. Esto, desgraciadamente, hace más complicado aún el análisis, porque ya no se trata sólo de compensar rentas…sino también de la efectividad prevista de la política. Como bien señalábamos en el trabajo de Alessandro, los que viven en zonas rurales, o urbanas poco densas, no tienen acceso a transporte público, y por tanto la elasticidad precio de la demanda es muy baja, mucho menor que las elasticidades medias utilizadas habitualmente. Esto se traduce en que un aumento de precios en estas zonas se detrae casi completamente del bolsillo del consumidor, sin que tenga efectos significativos en la demanda de combustibles y por tanto en las emisiones. No es sorprendente pues que casi todas las petroleras apoyen el establecimiento de precios para el CO2: saben que no les va a afectar demasiado en su demanda.

Todo esto hace que, yo personalmente, no tenga claro que el aumento de imposición a los combustibles deba ser la única opción, y en todo caso, no creo que, sobre todo al principio, deban usarse impuestos muy elevados por sus posibles costes macroeconómicos. Aunque evidentemente supone una bienvenida fuente de ingresos para el Estado (tras descontar las transferencias correctoras), y en algunas circunstancias, ayudará a reducir la demanda de movilidad, no es lo suficientemente efectiva como para que se reduzcan las emisiones del transporte todo lo que necesitamos. En aquellos lugares donde realmente la elasticidad sea suficiente, por la existencia de alternativas (léase Madrid y Barcelona), esto se podría implantar mediante un peaje de acceso. Pero creo que es fundamental combinarla con una señal clara que impulse la sustitución del envejecido y contaminante parque de vehículos con el que contamos en España, y también, por qué no, para que desincentive la compra de vehículos innecesariamente pesados y contaminantes como los SUVs, por muy híbridos o etiqueta cero que sean. Y puede llamarse impuesto a la matriculación, tal como también proponía el informe Lagares. Este impuesto, si se modula bien, transmite la señal apropiada para el cambio tecnológico, y aprovecha la mayor elasticidad de la compra de vehículos para evitar aumentar la cuota de vehículos contaminantes.

Desgraciadamente, el impuesto de matriculación también tiene problemas:

– No emite ninguna señal sobre el uso del vehículo, por lo que requiere una señal de acompañamiento, aun sabiendo que quizá no sea efectiva (más en el caso de los peajes urbanos, menos seguramente via impuesto de combustibles en zonas rurales).

– Encarece la compra de vehículos nuevos, y por tanto puede tener un efecto contraproducente sobre la renovación del parque, al incentivar el mantener los cacharros viejos más tiempo. Esto podría solucionarse con un programa de ayudas (que, recordemos, no necesariamente tienen que estar indisolublemente asociado a la nueva recaudación), dirigido exclusivamente a las familias de renta baja o sectores vulnerables, para evitar el free-riding y la regresividad de estas políticas. A este respecto, es muy interesante lo que menciona el working paper en su revisión de la literatura, muy recomendable: los subsidios a la compra de vehículos eficientes son generalmente regresivos, porque sólo los hogares de renta elevada cuentan con el capital necesario para estas inversiones, o para tener vehículos en propiedad. También habrá que asegurarse de que el subsidio no se usa para un segundo vehículo, sino para sustituir (dándolo de baja) el coche realmente utilizado anteriormente y no uno guardado o comprado para estos menesteres (algo que se puede comprobar por ejemplo con la ITV).

En cualquier caso, creo que sería muy recomendable realizar un análisis, que yo al menos aún no he visto para España, sobre el impacto de un impuesto significativo a la matriculación, tanto en términos de rotación del parque (y por tanto de emisiones), como de impacto macroeconómico y distributivo, para evaluar si realmente puede ser un componente de la estrategia que necesitamos para, verdaderamente, reducir las emisiones del transporte en España.