La hora de los tributos energético-ambientales (I): Aspectos generales y transporte

Como avancé en la entrada anterior, voy a intentar completar y argumentar con más detalle algunas de las cosas que indicamos en la reciente tribuna de El País, obviamente muy sujeta a limitaciones de espacio. Han sido muchas las reacciones a la pieza, positivas y negativas, que en todo caso se basa en muchos años de trabajo y reflexión sobre asuntos sujetos hoy a un intenso debate socio-político. En este sentido, aprovecho para recuperar mi comparecencia de marzo de 2018 ante la Comisión para el Estudio de Cambio Climático del Congreso, convocado por el Grupo Parlamentario Popular, porque creo que ya avanza muchas de las cosas que defendemos en el artículo de opinión. En este vínculo (desde 02:28) se puede acceder a la grabación y aquí a la presentación.

Aunque no se dice en el artículo, este responde a la creciente preocupación de los expertos ante la progresión del cambio climático, tal y como pudimos seguir este verano (aquí o aquí, a modo ilustrativo), y que exige actuaciones rápidas, en muchos casos impopulares, para promover un cambio de tecnologías y hábitos (que a su vez permitirán cumplir con los compromisos europeos e internacionales). Así, las soluciones fiscales que planteamos no buscan más recaudación o una mejora del sistema fiscal sino promover una transición acelerada a sociedades menos contaminantes y contaminadas.

Atasco en Vigo (foto Diego Pérez)

Ya son muchas, quizá demasiadas, las entradas en este blog en las que hablamos de las ventajas y utilidad de los impuestos energético-ambientales (aquí una de las primeras, allá por 2011). Para aquellos interesados en saber más sobre estas figuras recomiendo la lectura de este panorama académico y del informe de Economics for Energy de 2014. En pocas palabras, puede decirse que estos impuestos son superiores (en términos de eficiencia) a otras alternativas regulatorias en el campo ambiental y a practicamente todos los impuestos existentes. Gravan males, no bienes, y su introducción puede hacerse incluso sin aumento de la presión fiscal (lo más habitual antes de la gran recesión). De ahí nuestra clara preferencia y priorización por estos tributos dentro de la cesta de medidas fiscales que están siendo consideradas.

Frente a esto, qué sucede en España? De nuevo, hemos dedicado mucha tinta a esta cuestión en el blog (por ejemplo, en esta entrada reciente) y en seminarios públicos (por ejemplo, este reciente). Hace ya unos años argumentaba en la Agencia Ambiental Europea que la baja fiscalidad española sobre los carburantes de automoción era ciertamente inexplicable y requería identificar las fuertes barreras a que se enfrentaban estos instrumentos. Desde entonces la situación ha empeorado en términos relativos: como observamos en el cuadro que se reproduce a continuación, la carga fiscal del diésel (gasolina) se encuentra unos 25 (20) puntos por debajo de la media  ponderada por población de la UE-22 (los países de la Unión que forman parte de la OCDE, de donde proceden los datos) por la aplicación de unas muy bajas accisas (e IVA).

Fiscalidad del diésel y gasolina de automoción en la UE, 2018

A esto tenemos que añadir una serie de factores: 1) una flota dieselizada por el tratamiento fiscal favorable (en 1990 el 90% de los turismos eran de gasolina, en 2008 el 50% y hoy en torno al 40%); 2) una flota obsoleta y contaminante (el 90% de los vehículos diésel es anterior a 2015, cuando se comienzan a comercializar coches sustancialmente más limpios); 3) graves problemas de calidad del aire en muchas ciudades ocasionados por los fenómenos anteriores, con importantes cifras de mortalidad (avanzadas por la AAE). Frente a lo que indican algunas voces críticas de nuestro artículo, no se trata de gravar más a los nuevos vehículos diésel, se trata de afrontar el problema de dieselización y obsolescencia que tenemos en nuestro país a través de una de las pocas medidas que pueden utilizarse hoy (más sobre esto, después) para favorecer el cambio rápido de flota.

En la tribuna mencionábamos la necesidad de igualar, en primer lugar, la fiscalidad por litro de carburante de diésel y gasolina (unos 10 céntimos) para después embarcarse en una subida conjunta. Dado que hay un importante margen fiscal también en el caso de las gasolinas, sugerimos aplicar un procedimiento similar al del Fuel Price Escalator, introducido por los conservadores británicos en 1993 y continuado por la administración Blair hasta 2000. El sistema garantizaba subidas impositivas anuales por encima de la inflación (entre 3 y 6 puntos) para favorecer una movilidad más sostenible. En el caso español un ‘escalador’ de accisas similar permitiría graduar la convergencia hacia la fiscalidad europea y, de conseguirse consenso político, lanzaría unos incentivos muy potentes al cambio de flota. Adicionalmente, tal como se recoge en mi presentación ante la Comisión para el Estudio del Cambio Climático, una modificación como esta en el ámbito de los carburantes de automoción podría conseguir un aumento recaudatorio en el entorno de los 5000 millones de euros, aproximadamente la mitad de lo conseguido en 2012 (y 2013) con los intensos ajustes fiscales.

Otro instrumento fiscal muy relevante para favorecer una transición acelerada hacia un transporte más sostenible es el impuesto de matriculación. A pesar de estar basado en las emisiones de dióxido de carbono, este tributo apenas discrimina en la actualidad entre vehículos más y menos limpios en España. Su recaudación es escasa y se mantiene estable desde 2012 (entre 300 y 400 millones de euros por año). La oportunidad que presenta el nuevo sistema de medición de emisiones, que elevará el resultado para muchos modelos hasta el 25%, no ha sido aprovechada por el gobierno al haberse decidido mantener la situación actual (en términos fiscales) hasta 2021. Urge, por ello, un cambio en la tarifa del impuesto que permita reforzar el efecto de las subidas anteriores en la tributación de los carburantes.

Es muy probable, en todo caso, que el recorrido de esa imposición tradicional sobre el transporte se encuentre prácticamente agotado (la recaudación por vehículo refleja esta situación: según nuestros cálculos en 2016 se obtenía el mínimo histórico, 338 euros, frente a los 500 de solo diez años antes, a pesar de los problemas crecientes antes apuntados). En un trabajo que se publicará muy próximamente en nuestra serie de WP y que servirá de base para mi presentación en GCET19 en unas semanas, sugerimos la sustitución de las figuras anteriores por un impuesto que grave el uso real de los vehículos distinguiendo clase, lugar y hora. Una medida como esta permitiría regular con mucha más precisión los abundantes costes externos asociados al transporte, evitando aproximaciones fiscales más burdas y genéricas como las expuestas con anterioridad.

En un trabajo reciente y muy recomendable, Ian Parry y su equipo del FMI sugieren algunas medidas que deberían seguir los decisores políticos para conseguir que los precios de los productos energéticos reflejasen los costes sociales. Subrayo las que me parecen especialmente relevantes para el caso español: 1) desarrollo de un plan de reforma muy extenso (más sobre esto en el próximo post); 2) aplicar una reforma gradual; 3) despolitizar el debate sobre los precios energéticos y 4) proteger a los grupos más desfavorecidos.

Voy a cerrar esta entrada con una reflexión sobre los aspectos distributivos de estas reformas, el último punto de Parry,  la excusa perfecta para muchos de los detractores de estas medidas como decíamos en la tribuna (aunque como le escuché en varias ocasiones a Thomas Sterner, buen conocedor de estos asuntos, a muchos de esos detractores solo les preocupan los aspectos distributivos de ‘estos’ impuestos). En primer lugar es imprescindible evaluar el impacto distributivo de una forma rigurosa: nuestros resultados para España (véase el informe antes citado de EfE o aplicaciones académicas) apuntan a que los impuestos sobre los carburantes no son particularmente regresivos. En segundo lugar, es posible y deseable realizar compensaciones ex post que no impliquen anular los efectos incentivadores del impuesto. Un esquema de devolución en forma de cheque para propietarios de coche por debajo de un nivel determinado de renta puede ser progresivo sin retirar los incentivos para cambiar hábitos/vehículos. También esquemas, asociados a la recaudación de estos tributos, que faciliten el cambio de vehículo de los profesionales afectados pueden ser muy superiores a las exenciones anunciadas por el gobierno. Por eso tampoco suena nada bien la posible reducción del efecto del precio del CO2 sobre el precio de la electricidad de los consumidores, pero eso queda para la próxima entrada.