¿Para qué queremos los ajustes de carbono en frontera?

En estos días se está tomando una decisión relevante para la política climática europea: cómo configurar los posibles ajustes en frontera, es decir, cómo aplicar los precios de carbono como los generados por el sistema europeo de comercio de emisiones (ETS) a las importaciones o exportaciones. Varios ministros de distintos países europeos, incluido España, han firmado recientemente una columna de opinión en la que demandan un ajuste en frontera efectivo, legítimo, y justo. Su argumento fundamental es que este ajuste evitará la fuga de emisiones que se produce cuando las importaciones no sujetas a un precio de carbono pasan a ser más competitivas que la producción doméstica (que sí debería pagar dicho precio). Los ministros incluyen varios elementos con los que debería contar este ajuste: un buen cálculo de las emisiones embebidas en los productos, que recoja la posibilidad de que los importadores reduzcan sus emisiones; la incorporación de los terceros países al diseño del mecanismo; y que corrija también la fuga de emisiones asociada a las exportaciones europeas.

Lo que pasa es que un mecanismo como este es muy difícil de conseguir: el cálculo de emisiones embebidas es muy complejo y no necesariamente efectivo en términos ambientales, más aún si aparece el fenómeno conocido como “resource shuffling”, por el cual los importadores nos mandan lo “limpio” y venden a otros países lo sucio. La exención de las exportaciones es muy difícil de justificar de cara a la WTO, porque es mucho más difícil garantizar la mejora ambiental. Y por último, parece complicado que los importadores apoyen esto.

Por otra parte, internamente también hay oposición: se supone que, si entra en vigor un mecanismo así, ya no hará falta asignar gratuitamente los permisos de emisión a las industrias sujetas a riesgo de fuga de emisiones…Y claro, la industria no quiere perder esto, y parece que el Parlamento europeo les apoya.

¿Qué hacemos entonces? Porque, claramente, es necesario evitar la fuga de emisiones. ¿Y proteger a la industria europea? Esto debería ser un beneficio sobrevenido, no el objetivo fundamental de esta regulación (sí de otras, evidentemente, como por ejemplo esa famosa Estrategia Industria 3.0 que está por desarrollar). Entre otras cosas, porque si se nota mucho, lo tendremos más complicado con la Organización Mundial del Comercio. Pero además, es necesario lanzar una señal de descarbonización a la industria. Porque si no, difícilmente alcanzaremos nuestros objetivos a 2030 y 2050. Por ejemplo, en España la industria no tiene objetivos de reducción en el PNIEC a 2030…de hecho no parece que sea una prioridad para el Gobierno, a la vista de sus actuaciones u omisiones en este sentido, quizá para no tocar un sector sensible…pero a lo mejor las reducciones nos hacen falta si no somos capaces de lograr el cambio modal previsto para el sector del transporte.Todo esto hace esencial preguntarse muy seriamente para qué queremos los ajustes en frontera.

Si los queremos para evitar la fuga de emisiones y proteger a la industria, entonces el sistema actual de la asignación gratuita ya funciona, más o menos, aunque no necesariamente para algunos sectores o regiones, y tampoco cubre el canal de precio (posiblemente la mayor fuente de fuga de emisiones). Un ajuste en frontera reforzaría esto, siempre que fuéramos capaces de salvar todas las dificultades, aunque, de nuevo, seguiría dejando agujeros.

Pero si queremos realmente dar la señal de descarbonización, hace falta que los que contaminan paguen, tanto los europeos como los importadores. Esto puede hacerse eliminando la asignación gratuita, pero a la vez estableciendo el ajuste en frontera. Un posible riesgo aquí es que, en tanto se negocia el ajuste en frontera, que como hemos dicho no es sencillo, habría que mantener la asignación gratuita, y seguiríamos sin dar la señal de descarbonización. A este respecto, es importante señalar que los recientes movimientos de mayor ambición climática de EEUU y China van precisamente en contra del establecimiento del ajuste en frontera. ¿Cómo podemos obligarles a pagarlo si sus compromisos son similares a los nuestros?

Otra alternativa sería incluir el consumo dentro del ETS, creando un cargo equivalente al ETS para el consumo, al que por definición estarían sujetos tanto los productos europeos como los importados (y que, al igual que el IVA, sería sencillo de eximir a las exportaciones). De esta forma sí que trasladamos la señal de precio de carbono a consumidores y productores, impulsando el cambio. Al asociarlo al ETS evitaríamos los problemas de tener que aprobar un nuevo impuesto por unanimidad. Una ventaja adicional es que este cargo generaría una fuente de ingresos con la que se podrían financiar inversiones en descarbonización (tanto dentro como fuera de Europa), algo importante también si el ajuste en frontera no es capaz de recaudar este dinero (porque muchos países se escapen, o porque haya resource shuffling, o simplemente porque se tarde tiempo en negociar). De hecho, aunque en principio el cargo al consumo y el ajuste en frontera son sustitutos, tampoco sería un problema usarlos en paralelo, al menos hasta que se vea si el ajuste en frontera es efectivo, y como instrumento de transición mientras se elimina la asignación gratuita.

Eso sí, la queja por parte de la industria sería inmediata: esto supone un mayor coste, sin perspectivas sencillas de cambio tecnológico. Además, se reduciría la demanda (al incentivarse la eficiencia y el reciclado). Pero, si lo asociamos tanto a contratos por diferencias para carbono (que dan certidumbre a los inversores), como a los fondos europeos de recuperación (que permiten financiar en parte las actuaciones más caras), entonces la queja del extracoste y de la pérdida de demanda se reduciría mucho. Además, se podría mantener la asignación gratuita a aquellas instalaciones o empresas que se comprometan a reducir sus emisiones a medio plazo (con contratos similares a los de UK). Todo esto permitiría que se desbloquearan las inversiones que hay que realizar para descarbonizar.

A este respecto, hay que recordar que los programas de estímulo planteados en EEUU o China son mucho mayores que los europeos, y que si no hay incentivos correctamente diseñados, el riesgo es que la industria se vaya a estas regiones con más ayudas. Incluso dentro de Europa, si no hay un enfoque integrado, los países con menos dinero propio (como España) podrían ver cómo esa industria descarbonizada y competitiva se instala sólo en los países con más dinero y visión (Alemania, Suecia u Holanda).

En resumen: el ajuste en frontera tal como se está planteando tiene muchas limitaciones, y es imprescindible complementarlo con otros instrumentos si realmente queremos que sirva para descarbonizar la industria europea y hacerla realmente más competitiva. Además, es esencial que sea un enfoque europeo, para evitar que los países con menos recurso vean cómo su industria se desplaza a los que pueden financiar por sí mismos la transformación.