Qué hacer con la fiscalidad de los carburantes de automoción ante la crisis energética (I)

Xavier Labandeira y José M. Labeaga

Desde el comienzo de la guerra de Ucrania estamos asistiendo a un fuerte incremento de los precios de los productos energéticos. Llueve sobre mojado porque la tendencia alcista ya había comenzado hace casi un año en los mercados de gas y electricidad. Esa escalada de precios llevó a la introducción de importantes reducciones impositivas de la fiscalidad eléctrica española a mediados del año pasado, dirigidas a mitigar los efectos sobre los consumidores finales pero a un elevado coste recaudatorio (estimado en unos 4000 millones de euros hasta el momento). En este contexto, está previsto que el gobierno español presente el próximo martes un paquete amplio de medidas para mitigar el impacto sobre hogares y empresas de la renovada crisis energética. Aunque el margen de actuación fiscal sobre la electricidad es reducido, España y Portugal acaban de ser autorizados para limitar el precio de gas usado para generación eléctrica y reducir así considerablemente los precios finales de electricidad. En relación a los combustibles fósiles de uso profesional, las actuaciones que se van haciendo públicas toman forma de esquemas compensatorios directos y temporales a los sectores más afectados (transporte de mercancías, pesca, agricultura) ante el también escaso margen de actuación fiscal por la reducida carga a que se enfrentan estos sectores (exenciones y mecanismos de devolución de impuestos especiales, IVA repercutido, etc.)

Hay, sin embargo, menos pistas sobre las medidas que va a incorporar este paquete para los hogares en el caso de los combustibles fósiles. Por ello, esta entrada de urgencia pretende arrojar algo de luz en este ámbito, en particular sobre el margen de maniobra existente para reducir la fiscalidad española de los carburantes de automoción (cuyo precio se ha elevado considerablemente los últimos meses, tal y como evidencia el siguiente gráfico) y qué impactos generaría. Organizamos esta reflexión en dos partes: hoy nos ocupamos de analizar los efectos recaudatorios y distributivos de la posible reducción de la fiscalidad de diésel y gasolina. Mañana presentaremos los efectos de una alternativa que no actúa directamente sobre los precios de los carburantes y concentra la acción compensatoria sobre los hogares menos pudientes en línea con nuestras propuestas previas. Avanzamos que nuestra preferencia es por esa segunda aproximación tanto por su mejor comportamiento en términos de eficiencia y de equidad como por su idoneidad para un momento crítico como el actual.

Hemos de comenzar apuntando que en la UE los productos energéticos se encuentran sujetos a una fiscalidad armonizada, siendo gravados por un impuesto especial (céntimos por litro) y por el IVA (porcentaje de precio). El impuesto especial tiene un nivel mínimo, establecido por la Directiva de fiscalidad energética, y los carburantes de automoción no se incluyen en la Directiva del IVA entre los bienes que podrían estar sujetos a tipos reducidos. No obstante, Polonia acaba de reducir de forma temporal el tipo del IVA aplicado sobre los carburantes de automoción (Portugal introdujo en octubre un mecanismo de devolución semanal en la imposición especial de los ingresos extra del IVA, esto es, aquellos vinculados a mayores precios). El siguiente cuadro ilustra la situación de esta fiscalidad en una selección de estados de la UE y refleja la baja tributación española en términos relativos (solo marginalmente por encima del tipo mínimo en el diésel de automoción).

Imaginemos, tal y como están anunciando algunos países de nuestro entorno y ya se ha llevado a cabo en el ámbito eléctrico, que se actúa sobre la fiscalidad española de los carburantes de automoción. Asumamos que, a pesar de las dudas legales antes apuntadas, se replica parcialmente la solución eléctrica en vigor desde 2021: una reducción del IVA del tipo general al 10% (alternativamente, una reducción de los impuestos especiales españoles a los mínimos establecidos por la Directiva de fiscalidad energética sería equivalente, dados los precios actuales, a la bajada de unos cuatro y nueve puntos el IVA general de respectivamente diésel y gasolina 95). 

Para realizar la simulación de la reducción del IVA se emplean datos de 2019 para evitar las importantes alteraciones generadas por la pandemia, y se usan datos de consumo de gasolina 95 y diésel de automoción procedentes de CORES, repartiendo el consumo del diésel entre los sectores residencial y no residencial a partir de información del Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO). Utilizando los datos sobre precios e impuestos sobre los carburantes del propio MITECO se calcula la recaudación inicial derivada del impuesto especial sobre hidrocarburos y del IVA en el sector residencial. Para determinar los impactos de la reforma se emplean las elasticidades precio de gasolina y diésel estimadas en Labandeira et al (2016) para calcular los nuevos consumos derivados de la reforma, obteniendo la recaudación final a partir de los nuevos precios, consumos e impuestos. Asimismo, se transforma la energía consumida en emisiones de CO₂ con los factores de emisión del MITECO.

La simulación muestra que el precio final de los carburantes se reduciría en torno al 9%, dando lugar a un incremento en el consumo de carburantes y en las emisiones de dióxido de carbono del sector residencial en alrededor del 2%. Como resultado, la recaudación impositiva anual derivada de los carburantes consumidos por el sector residencial se reduciría en unos 2400 millones de euros (incorporando el pequeño incremento de la recaudación de los impuestos especiales por una mayor demanda).

Para calcular los impactos distributivos de la reducción fiscal simulada se usan los microdatos de 2019 de la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE. A partir de los nuevos precios resultantes se calculan los nuevos consumos (aplicando las correspondientes elasticidades) y gastos de cada hogar, determinando así el impacto de la reforma sobre la renta del hogar. Seguidamente se utiliza el factor de elevación a la población para calcular el efecto poblacional medio por decilas de renta (corregida por tamaño de hogar).

Tal y como se muestra en la siguiente gráfica, la reforma incrementaría la renta de todos los hogares pero tendría un perfil regresivo, al observarse un incremento porcentual creciente con el nivel de renta hasta la quinta decila y después decreciente. 

La siguiente gráfica muestra que, en términos absolutos, los hogares más ricos experimentarían un mayor incremento en su renta después de la reducción impositiva, lo que se explica porque tienen un gasto considerablemente mayor en estos productos energéticos (más vehículos, más potentes, que se usan más). 

Por último, se observa gráficamente cómo la abultada pérdida recaudatoria asociada a la rebaja fiscal se concentraría en los hogares más pudientes: más del 40% en las tres décilas de renta superior. 

En resumen, una rebaja generalizada de la imposición asociada al consumo de carburantes de automoción tiene importantes costes recaudatorios para el sector público español y presenta un perfil distributivo regresivo. Mañana enumeraremos otras razones energéticas, fiscales y ambientales que claramente desaconsejan optar por esta vía. Y propondremos un esquema compensatorio, aplicable desde ya en la realidad, para mitigar los efectos de la subida de precios sobre aquellos hogares más vulnerables ante la espiral alcista de precios. Estas reflexiones son válidas en cualquier momento pero mucho más en una situación tan crítica como la actual en la que los recursos son muy limitados y las acciones que tomemos hoy definirán el futuro más y menos próximo.