La nueva metodología de tarifas eléctricas: un paso adelante…pero todavía queda camino

Esta entrada ha contado con la ayuda inestimable de Tomás Gómez San Román y de Pablo Rodilla. Por supuesto, los errores y omisiones son sólo míos.

Con la calma y el tiempo que trae el verano aproveché para leer en cierto detalle la propuesta de circular de la CNMC sobre metodología para el cálculo de peajes de electricidad, y también el resto de circulares sobre acceso y retribución de redes. A la vuelta, tuve la oportunidad de intercambiar puntos de vista con el mayor experto de estos temas en España, Tomás Gómez. Y tras este proceso, aquí están mis reflexiones, que, como no podían ser de otra forma, están fundamentadas en gran medida por el excelente Utility of the Future y por lo que está escrito en el reciente informe sobre El futuro del sector eléctrico .

Digo en el título que la propuesta es un gran paso adelante. Y es que es una satisfacción contar al fin con un marco regulatorio en el cual es el regulador el que hace la propuesta de peajes y retribuciones, evitando de esta forma el oportunismo político habitual alrededor del tema. Veremos qué sale de la interacción con el Ministerio, pero al menos es un buen paso. Y también hay que reconocer que esta propuesta es una mejora muy importante sobre el sistema (implícito, y no sujeto a una metodología estable) que teníamos hasta ahora, porque introduce racionalidad y principios sólidos en la fijación de los peajes y la retribución.

Ahora, bien, creo que todavía hay recorrido para modernizar la forma en la que se determina la retribución a las empresas transportistas y distribuidoras de electricidad, y en la que se asignan estos costes a los consumidores. Una fuente de inspiración espléndida en este sentido es el regulador inglés, OFGEM, que por cierto ya está sometiendo a consulta la metodología que implantará en 2023. Eso es hacer las cosas con calma y sentido de la anticipación.

En primer lugar, respecto a la retribución de las actividades: la propuesta de la CNMC está firmemente asentada en la contabilidad regulatoria, conforme a la cual determina cómo retribuir a los activos utilizados en transporte y distribución. Esta es una metodología bastante habitual…pero que tenía más sentido cuando los activos eran lo más importante. En un contexto de transformación del sector eléctrico, tiene mucho más sentido, tal como ya ha planteado OFGEM, evolucionar hacia una retribución basada en el servicio eléctrico y su calidad. Esto da una clara señal de eficiencia a los agentes, ya que les incentiva a realizar sólo las inversiones necesarias (evitando el famoso efecto Averch-Johnson de sobreinversión), y además, elimina la discriminación existente hacia el CAPEX y en menor medida el OPEX. El sistema eléctrico inteligente del futuro tendrá precisamente como característica la inteligencia, algo difícil de retribuir con un sistema como el actual. Esto es algo que ya hemos visto con los programas de respuesta de la demanda: si lo que se retribuye es la inversión en contadores inteligentes, o en el hardware de gestión, pero no la gestión eficiente del sistema, no debería sorprendernos que esos millones de contadores desplegados estén sirviendo para bastante poco, y muchos consumidores no tengan claro si esta inversión era rentable…

Por supuesto, hay una barrera importante que dificulta esta evolución: este nuevo sistema basado en el servicio es mucho más incierto para los agentes, y eso tiene consecuencias sobre la financiación del mismo. Un sistema regulado basado en activos remunerados es una perita en dulce para los fondos de pensiones, como ya estamos viendo….y el que proponemos no tanto. La cuestión es qué es mejor, cuando se considera todo, para los consumidores.

En segundo lugar, ¿cómo asignamos el coste entre los consumidores? Aquí me gustaría comenzar con una simplificación para tratar de hacer la cosa más entendible. Imaginemos, por ahora, que no hay crecimiento vegetativo en la red de transporte y distribución (algo que en países como el nuestro no está muy alejado de la realidad). Es decir, que todo el coste que hay que pagar es coste hundido, coste de las redes ya existentes. Y, por lo tanto, supongamos por ahora que no hay que enviar señales para la construcción eficiente de nueva red. En esta situación no hace falta utilizar ningún tipo de señales de eficiencia, ni del momento de consumo (los períodos horarios) ni de localización (algo que por otra parte se considera anatema, extrañamente en mi opinión). Porque nada de ello va a modificar el coste ya incurrido que hay que recuperar.

En este caso, aunque existen muchas posibilidades, la tendencia histórica más habitual ha sido utilizar como criterio de asignación que cada cual pague en función del uso que hace de la red, porque eso se supone que ha sido el driver para su inversión. Como bien me señala Pablo Rodilla, este criterio era además bastante equitativo, ya que en tiempos en los que no había elasticidad de demanda el consumo volumétrico sí estaba ligado a la riqueza. Esta es la línea que sigue la CNMC en su circular de peajes (no sólo para los costes hundidos, ver más abajo): los drivers que explican el uso de la red son la potencia contratada, para los costes de las infraestructuras para abastecer la punta, y el término de energía, para pagar los costes incrementales para minimizar las pérdidas y cumplir con los objetivos de calidad de suministro (el mallado entre otras cosas). Este criterio es el que explica que el término de energía sea nulo para las bajas tensiones: la red es radial, y por tanto no hay sobrecoste de fiabilidad; y la minimización de pérdidas, que existen, no requiere aumentar el grosor de los cables. Las congestiones, por su parte, se resolverían en los mercados tanto globales como locales, que son más eficientes para hacerlo.

Pero esto, que parece muy razonable, y que ha funcionado bastante bien tradicionalmente (y que tiene sentido para inversiones adicionales), tiene un problema. Y es que, para que sea eficiente, requiere que los consumidores no modifiquen sus comportamientos: que no cambien la potencia contratada, ni cambien la energía consumida, ni muevan su consumo de unos períodos a otros. Esta falta de respuesta, que antes era lo habitual, ya no es necesariamente válida. Las mejoras en eficiencia energética de los equipos, o la generación distribuida competitiva, o la competencia creciente entre la electricidad y otros vectores energéticos, hacen que los consumidores vean rentable, y de hecho ya lo estén haciendo, reducir su término de potencia o su término de energía, o desplazar sus consumos, para a su vez reducir el peaje que pagan. Y eso sin hablar de los que puedan considerar desengancharse totalmente del sistema. ¡Pero recordemos que el coste que hay que pagar es fijo! Y por tanto aquí la señal de eficiencia no ayuda, porque no reduce ese coste que tenemos que pagar entre todos. Lo único que hace es cambiar la distribución de los costes, algo que, evidentemente, puede tener consecuencias muy negativas, sobre todo cuando los que pueden reducir su factura son los que tienen las rentas más altas, y por tanto aumentan la cantidad a pagar por las rentas más bajas. Además, por supuesto, de distorsionar la competencia entre la electricidad y otros vectores energéticos.

La pregunta fundamental es pues cómo reconciliar la necesaria recuperación de los costes hundidos con la señal eficiente para los consumidores. Y, cuando todo el coste está hundido, la respuesta eficiente, la que no distorsiona, es que se pague como un tanto alzado, un cargo fijo, no necesariamente igual para todos los consumidores, pero sin relación ni con la potencia ni con la energía consumida. Por supuesto, aquí se pueden introducir criterios de equidad: que se pague en función de la renta, o del IBI, o de algún otro indicador no manipulable. Y, si hay riesgo de desenganche de los consumidores, habrá que pensar en otras soluciones que permitan seguir recuperando el coste (Batlle et al, en el paper que menciono abajo, ofrecen algunas posibilidades, este es un tema aún abierto y apasionante).

¿Y si hay que hacer inversiones adicionales (o, mejor dicho, mejorar el servicio)? Entonces ya sí tiene sentido utilizar como drivers la potencia (aunque no la contratada, sino la consumida en la punta) y la energía consumida, tal como propone la CNMC. Pero recuerdo que esto sólo se debería aplicar sobre las nuevas inversiones que hagan falta para mejorar el servicio, o si hay que ampliar éste, y no sobre el total. Sólo deberían pagar los consumidores congestionados, no todos. Esto es algo que habría que cuantificar de forma rigurosa e independiente, sin los habituales problemas de conflictos de interés. Los mercados de congestiones, tanto a largo como a corto, y el pagar por servicio, no por inversión, deberían además ayudar a reducir este coste. Y luego habría que pensar cómo reconciliar esta señal marginal con el hecho de que las inversiones son discretas, y que pueden generarse windfalls grandes que habrá que repartir a tanto alzado para asegurar la eficiencia. En todo caso recuerdo que, como decía Ignacio siempre, esta es la gran pregunta de la regulación eléctrica a la que todavía nadie ha dado una respuesta satisfactoria.

Termino sólo con una referencia a un asunto que ya he comentado en otras ocasiones, pero que parece que vuelve a estar en la conversación entre el Ministerio y la CNMC: la eficiencia energética. Puede parecer que, si eliminamos los peajes a la potencia y a la energía, eliminamos también las señales para consumir menos en ambos aspectos. Pues no necesariamente. Primero, porque estamos hablando de peajes de red, y no de energía consumida. El precio de la energía (no el término de energía del peaje), y a futuro, cuando lo haya, el precio de la fiabilidad/capacidad son los que deben llevar la señal de eficiencia al consumidor. Segundo, porque como ya he comentado, la señal de eficiencia via peaje, cuando casi todo el coste es hundido, lo único que hace es generar agujeros y redistribuciones indeseadas. Porque el coste hundido no se reduce. Si lo hacemos así, lo único que hacemos es subsidiar la eficiencia energética sacando el dinero de los peajes. Y alguien tendrá que pagarlo (lo más probable es que los de rentas más bajas, como ya hemos dicho). Si queremos subsidiar la eficiencia energética porque el precio de la energía no es suficiente (que es una posibilidad no pequeña, debido a los numerosos fallos y barreras de mercado), hagámoslo, por supuesto. Pero de forma explícita y sin crearle agujeros a otros sectores que no tienen arte ni parte.

En resumen: esta primera propuesta de metodología de peajes, robusta y explícita, es una gran oportunidad para continuar en la mejora de las señales que debemos enviar a los consumidores y empresas si queremos de verdad lograr una transición energética eficiente. Dado el papel que está llamada a jugar la electricidad, y a la necesidad de que compita en los mismos términos con otros vectores energéticos, estas señales son aún más importantes. Ojalá la aprovechemos.

PS: Tras escribir esto leí el working paper de Batlle et al, en el que exponen básicamente los mismos argumentos, aunque mejor y con mucho más detalle, por lo que recomiendo mucho su lectura. Eso sí, no tengo claro que su propuesta de asignar el cargo fijo en función del consumo histórico, asumiendo que pagan los que causaron el coste, sea necesariamente justa: ¿debe pagar alguien en función del consumo histórico de la vivienda, aunque no haya tenido nada que ver, por ejemplo, porque acaba de comprar la vivienda? ¿Y si el consumo histórico es muy alto, pero la renta es muy baja, por problemas de eficiencia energética, por ejemplo? Me sigue gustando más que el peaje vaya contra el IBI, tal como plantean ellos al final. Esto además minimiza el problema del desenganche que mencionan ellos también. Lo de pasarlo a PGE también tiene bastante sentido, aunque seguramente sea más controvertido (las carreteras ya lo están, pero entonces habría que pasar también el gas y las telecos…).