La nueva asignación de cargos: ineficiente, no necesariamente justa, y generadora de déficit.

¡Qué decepción! Los peores presagios se han cumplido y tal como defendían (en mi opinión en contra del interés público) algunos sectores de interés, los cargos se asignarán fundamentalmente a la energía consumida, y no a la parte fija del recibo de la electricidad.

El caso es que la propuesta de Real Decreto por el que se establece la metodología de cálculo de los cargos del sistema eléctrico comienza bien. Su dice que “en la elaboración de la metodología se han aplicado criterios de reparto que distorsionen lo menos posible la demanda global, objetivos y no discriminatorios”. Esto, para el caso de cantidades fijas como las que nos ocupan aquí (como se deja muy claro en el preámbulo, “los costes considerados como cargos tienen en su inmensa mayoría una naturaleza fija e independiente del consumo”) se consigue cuando, como se indica más adelante, los cargos se determinan en función de la elasticidad del consumidor: si el cargo es mayor cuanto menos elástica es la demanda, esta se distorsiona menos. Es cierto que hay también otros criterios para repartir un cargo fijo que, manteniendo la eficiencia, tratan de lograr un reparto más justo: asignarlo por criterios de renta, o por consumos históricos, etc. Pero vale, aceptemos este por ahora.

Pero pronto se comienza a estropear, con párrafos siguientes en los que se va en contra de este objetivo de no distorsión y no discriminación. Así, se dice que se ha optado por una estructura de cargos con discriminación horaria. Esto evidentemente incentiva desplazar los consumos, y por tanto, alterar la demanda. Pero, ¿no queríamos no distorsionarla? Pues ya lo estamos haciendo. Y, como explicaré más adelante, no de forma apropiada.

Y luego ya, para terminar de fastidiarla, en un párrafo que me parece absolutamennte incoherente, se dice que, a pesar de que los costes son fijos, se propone un diseño binomial, en el que además se considera más adecuado dotar de un mayor peso l componente variable de los cargos, al objeto de favorecer la eficiencia energética, el autoconsumo, o el despliegue de la infraestructura de recarga rápida de vehículos eléctricos”.

Es decir, que lo de no distorsionar la demanda y no discriminar, mejor olvidarlo: el Gobierno quiere repartir un coste fijo pero de forma variable, para tratar de incentivar cambios de comportamiento. Cambios que pueden ser muy deseables, pero que hay que incentivar de otra forma, no de esta. Porque estos cambios de comportamiento pueden implicar pérdidas de eficiencia, falta de equidad, y no suficiencia en la recaudación. Justo lo contrario de lo que debería pretender una metodología de asignación de cargos.

¿Por qué posibles pérdidas de eficiencia? Porque cuando repartimos un cargo fijo con señales variables estamos induciendo a los consumidores a cambiar sus comportamientos mediante señales que no reflejan el coste de oportunidad de los recursos. Y por lo tanto, la asignación final de los mismos no será la mejor posible.

¿Y si queremos fomentar un comportamiento particular, como el autoconsumo? Pues depende de las razones por las que lo hagamos. Si es porque consideramos que más autoconsumo reduciría los costes del sistema, lo único que tenemos que hacer es enviar las señales económicas adecuadas (esas justo que no estamos enviando). Si es porque consideramos que más allá de esto, el autoconsumo tiene beneficios no económicos, como por ejemplo el empoderamiento del consumidor, entonces sí puede tener sentido una subvención. Pero esta subvención debería ser explícita, cosa que no sucede en este caso, como explicaré más adelante.

¿Por qué posible falta de equidad? Porque en lugar de repartir un cargo fijo con criterios de justicia, por ejemplo de renta (usando el IBI u otros indicadores de renta familiar o empresarial), lo estamos camuflando mediante señales en el término variable, que no sabemos qué consecuencias tienen. Sí, cuando subimos artificialmente el término variable, como en este caso, estamos fomentando el autoconsumo, la eficiencia energética, o la recarga de vahículos. Como he dicho antes, a niveles que incluso podrían ser los deseables (si estamos compensando otros fallos o barreras de mercado). Pero al hacerlo, y a pesar de que la propuesta de RD dice que se tratan de “evitar los efectos redistributivos entre consumidores”, lo que hacemos es justo eso, redistribuir rentas entre los que pueden montar instalaciones de autoconsumo y los que no, o entre los que tienen más facilidad para hacer inversiones en eficiencia energética y los que no. ¿Hay algún análisis de las consecuencias de esta redistribución?¿Es progresiva o regresiva? A mí, intuitivamente, se me ocurre que muy progresiva no creo que sea: los segmentos más bajos de renta son los que suelen tener más dificultades de acceso al capital, y por tanto, a estas inversiones.

Y todo esto termina de complicarse con la falta de suficiencia en la recaudación. Si tenemos que recaudar un término fijo, y lo hacemos con señales variables para que los consumidores reaccionen, estos lo harán. Y si reaccionan como queremos, desplazando sus consumos a horas en los que los cargos son menores, o reduciendo sus consumos en términos absolutos, ¿qué nos encontraremos? Pues que no hemos recaudado tanto como esperábamos. ¿Y de dónde sacaremos el dinero que falta? Pues o de volver al déficit de tarifa, o de subirle el cargo a los consumidores que no han podido invertir en autoconsumo o eficiencia. Es decir, un subsidio cruzado y no transparente entre consumidores lo cual, de nuevo, puede no ser lo más justo.

Por eso ni siquiera es necesariamente bueno el reparto de los cargos con discriminación horaria: sí, esto hará que los consumidores desplacen sus consumos, pero no necesariamente en la dirección correcta, en la que minimiza los costes para el sistema. Más bien, lo que hará será que, al desplazar los consumos, se genere un agujero en la recuperación de cargos, que de nuevo tendrán que pagar aquellos que no puedan desplazarlos.

En resumen: el Gobierno ha puesto los objetivos de política energética por encima de cualquier otra consideración, y esto lleva a que la metodología de asignación de cargos tenga múltiples problemas. ¿Había otra forma de hacerlo? Sí, claro: establecer una metodología de asignación verdaderamente eficiente, justa, y robusta; y luego diseñar incentivos robustos también para promover el autoconsumo o la eficiencia, de forma explícita y transparente.

Sinceramente, más allá de las consecuencias evidentes sobre el sistema, yo personalmente estoy muy decepcionado. ¿Cuándo conseguiremos tener una regulación ortodoxa y apropiada en España, y no dependiente de los intereses de las distintas partes? No será por falta de argumentos sólidos, como los que habían preparado los expertos del IIT...

Un comentario en “La nueva asignación de cargos: ineficiente, no necesariamente justa, y generadora de déficit.

  1. Con motivo de la Circular 3/2020, de 15 de enero, de la CNMC, “por la que se establece la metodología para el cálculo de los peajes de transporte y distribución de electricidad”, publiqué un extenso artículo (https://www.icai.es/articulo-revista/la-nueva-factura-de-la-luz-en-2021/) analizando su impacto sobre el pequeño consumidor. Ahora el MITECO acaba de publicar la propuesta de cálculo de los cargos, con la que se completaría la parte regulada del modelo tarifario, que merecerá un amplio análisis a partir de la versión que finamente sea aprobada. En este momento, pues, más importante que el resultado final importa analizar la metodología que se pretende aplicar al cálculo de los cargos.
    Y aquí es donde incide la crítica de Pedro, muy dolido y decepcionado personalmente, por lo que considera un error. Tengo que decir, de partida, que mi opinión coincide básicamente con la suya. En realidad, yo veo que la dinámica de establecimiento del modelo debería tener dos fases.
    1ª Fase. Naturaleza de los cargos. No hay ninguna duda de que los cargos tienen una naturaleza de costes fijos. Esta constatación debería constituir lo que, jerárquicamente, sería la primera piedra del modelo: costes fijos tienen que ser cubiertos mediante el término fijo de la factura. (Hay distintas modalidades de aplicarlo, como indica el propio Pedro haciendo referencia a la propuesta de expertos del IIT).
    2ª fase. Equilibrio de opciones de política social, energética, etc. Una vez establecida la primera piedra, la segunda debería entrar en el reparto de esos cargos fijos atendiendo al conjunto de políticas a tener en cuenta en el momento actual (según el cuadro de la página 10 de la Memoria del MITECO éstos serían: autoconsumo y eficiencia energética, fomento de la electrificación, recarga del VE, mantenimiento del status quo, simplicidad, impacto en consumidores vulnerables y sostenibilidad económica y financiera), buscando el óptimo pero sin alterar el principio establecido en la primera fase.
    La propuesta del MITECO no respeta este esquema jerárquico, sino que únicamente tiene en cuenta la segunda fase. Además, dada la complejidad de las opciones a tener en cuenta, con efectos incluso contradictorios, todo parece indicar que ha optado por primar especialmente uno de ellos, el del mantenimiento del status quo.
    Centrándonos en los pequeños consumidores, si tenemos en cuenta que la Circular 3/2020 había regulado que el término fijo del peaje fuese el responsable de recuperar el 75% de los costes de las redes, el MITECO, para minimizar el impacto global de peajes y cargos, opta por un esquema en el que el término variable sea el responsable de recuperar el 75% de los cargos.
    Así, no es de extrañar que la simulación del MITECO para el conjunto peajes + cargos presente unas desviaciones mínimas (no mayores del 1%) para todos los grupos tarifarios en el 2020, respecto de la regulación actual (cuadro de la página 38 de la Memoria).
    Sin entrar a discutir la importancia del objetivo del mantenimiento del status quo, creo que debería tenerse en cuenta la posibilidad de establecer un periodo transitorio (de uno o dos años) que suavizase el impacto de un modelo de cargos que fuese más ortodoxo.

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