La propuesta del Parlamento Europeo sobre el ajuste en frontera (CBAM): cuellos de botella, aspectos positivos y lo que no resuelve

Feliz año para todos nuestros lectores! Un año que confiamos que traiga muchas cosas buenas para la transición energética, incluida una propuesta de reforma fiscal que debería presentarse en este trimestre…

En esta primera entrada de 2020, y por su posible interés, copio a continuación la entrada que se publicó el lunes en el blog de EsadeEcPol sobre la respuesta del «rapporteur» del Parlamento Europeo a la propuesta de la Comisión sobre el mecanismo de ajuste en frontera.


La víspera de Reyes nos encontramos con el regalo del borrador del informe enviado por Mohammed Chahim, MEP, al Parlamento Europeo, en el que plantea sus modificaciones a la propuesta de la Comisión Europea sobre el mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM). 

A día de hoy Europa mantiene un mercado de permisos de emisión (ETS) en el que las industrias locales adquieren derechos de emisión a cierto precio abierto, lo cual, en teoría, asegura que el valor final de los bienes en el mercado incorpore el coste de emitir CO2. Pero como el mercado europeo está abierto a las importaciones, ciertos sectores mantienen exenciones (en forma de asignación gratuita de permisos de emisión) para poder competir contra foráneos que no pagan precio alguno por sus emisiones. El CBAM nace con el objetivo de poder eliminar estas exenciones y emparejar el terreno de juego: al poner una tasa de entrada a ciertos productos importados en función de las emisiones que ha supuesto su proceso productivo, se igualará el precio que pagan por emitir las industrias no europeas con el de las locales, facilitando la eliminación gradual de las asignaciones gratuitas de permisos de emisión porque los productores europeos ya no las necesitarían. 

El informe al Parlamento sobre el contenido actual de la propuesta de CBAM de la Comisión es ambicioso en su aspecto ambiental: va más allá en cuanto a la rapidez de la retirada de la asignación gratuita; amplía el rango de productos incluidos (plásticos e hidrógeno, fundamentalmente) y también el alcance (emisiones indirectas del uso de electricidad); y sigue dejando fuera a las exenciones a las exportaciones.  

Además, propone reciclar todos los ingresos hacia la descarbonización industrial de los países menos desarrollados (aunque habrá que ver cuánto se recauda finalmente, si el mecanismo no es tan efectivo como pensamos), y elimina la opción de reconocer precios implícitos al CO2 (como en la propuesta estadounidense). En gran medida recoge las recomendaciones de Aaron Cosbey, unos estándares muy valorados por la comunidad internacional. 

Sin embargo, algunos analistas consideran que esta elevada ambición, no compartida por muchos otros miembros del Parlamento, es una posición de negociación, por lo que la versión final seguramente quede rebajada. Pero, en cualquier caso, la negociación parece bastante complicada. Estos son los principales cuellos de botella que cabe anticipar: 

→ Acelerar la retirada gratuita de permisos (a 2028) sin tener claro cómo va a funcionar el CBAM seguramente será muy atacado por la industria europea. En el caso del cemento la propuesta es eliminar inmediatamente la asignación gratuita (en 2025), que como ya hemos mencionado ya en el pasado es algo que tiene sentido para el centro de Europa (que no tiene competencia de las importaciones, por los costes de transporte), pero seguramente no para los países mediterráneos o del este de Europa, que están muy expuestos a la importación de clinker (fase intermedia del cemento). 

→ Respecto a la exención a las exportaciones, Chahim plantea elaborar un informe en 2026 que evalúe el riesgo de fuga de emisiones por las exportaciones, algo que equivale a golpear el balón hacia delante (o quitarse el balón de encima diplomáticamente), en un tema muy sensible para los sectores exportadores: dado que no hay exención, el cemento, o la petroquímica sufrirán especialmente la retirada acelerada, ya que no les permitirá competir en los mercados internacionales. 

→ La forma en la que se calculan las emisiones indirectas (partiendo de una planta de referencia) hace que no se pueda utilizar la compra de energía renovable (real o virtual mediante certificados) para evitar pagar el CBAM. Esto puede ser discriminatorio de cara a la OMC. 

→ La inclusión del hidrógeno será especialmente molesta para los países que tenían pensado exportar a la UE hidrógeno azul (basado en gas natural), mucho más competitivo actualmente que el verde (basado en electrólisis de agua). Podría ser el caso de Reino Unido, o de los países árabes. Aunque, eso sí, no incluye las emisiones indirectas de metano. 

Por otra parte, hay al menos tres aspectos en los que la aportación de Chahim podría suponer una mejora sustancial con respecto a la propuesta de la Comisión, aunque todos ellos vienen con matices importantes a considerar: 

→ La inclusión de los plásticos soluciona uno de los problemas planteados originalmente: su competencia con el aluminio. Cierto es que a cambio supone más complejidad técnica para el cálculo de las emisiones asociadas. 

→ Asegurar que todos los ingresos vayan a países menos desarrollados facilitará la aceptación internacional de esta medida. Pero en principio reduce la cuota disponible para el presupuesto europeo (incluido el pago de Next Generation) y para el Fondo de Innovación, aunque la cuantía final dependerá también del total recaudado (que aumentaría si se acelerara el final de la asignación gratuita). 

→ Finalmente, una cuestión compleja es la gobernanza: se propone la creación de una autoridad europea que gestione el CBAM, algo que va en contra de la práctica habitual según la que son los estados miembros los que recaudan las tarifas de importación. La justificación, aunque formulada diplomáticamente, es evitar interferencias nacionales; pero eso mismo se podría aplicar a cualquier otra gestión de aduanas. 

 Pero, pese a estos cambios, la propuesta de Chahim sigue sin resolver los que para nosotros son los principales problemas de la propuesta europea: 

→ La forma de calcular las emisiones por defecto sigue igual, lo que supone un perjuicio para los productores europeos más contaminantes, y una ventaja para los productores internacionales más sucios. 

→ Aunque elimina la posibilidad de “certificar artificialmente” la energía renovable, esto, como hemos dicho, es cuestionable que sea compatible con la OMC. Por tanto, siguen abiertas las vías para maquillar las emisiones de las importaciones con certificados, y por tanto escaparse del mecanismo sin reducción de emisiones. 

→ Por último, con su nuevo formato sigue siendo posible el trasladar las importaciones a productos manufacturados (como los coches) para evitar el CBAM. 

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