Una valoración inicial del mecanismo de ajuste en frontera

Por su posible interés, reproduzco aquí mi valoración del CBAM publicada en EsadeEcPol y que recoge alguno de los elementos que ya adelanté en una entrada anterior.

Ayer, 14 de julio, la Comisión Europea publicó una de sus propuestas legislativas más esperadas: un nuevo Reglamento que establecería un mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM son sus siglas en inglés). Su objetivo es doble: evitar la fuga de emisiones de carbono en el proceso productivo y señalizar de manera nítida el compromiso con la descarbonización al resto de la comunidad internacional.

En teoría, un sistema como este es el óptimo para resolver el problema de la fuga de emisiones, y para lanzar las señales adecuadas para la descarbonización tanto a nivel europeo como global. Sin embargo, dada su complejidad intrínseca, su aplicación práctica diferirá probablemente del enunciado sobre el papel. Anticipamos 4 posibles problemas:

  • Es difícil lograr que el CBAM se aplique sobre las emisiones reales de cada producto, esto es muy difícil de lograr: verificar todos los procesos productivos de los productos importados es casi imposible. Para los importadores, además, existe la opción de mantener los productos que no cumplen con la certificación para otros países, no modificando el agregado de emisiones globales.
  • Los valores por defecto propuestos por la Comisión para cuando no sea posible estimar las emisiones reales (casi todos los casos) se centran en el uso de cifras medias, beneficiando implícitamente a los más contaminantes (quienes estén por encima de dichas medias)
  • La no exención a exportadores europeos del pago del precio del CO2 puede contribuir a la fuga de emisiones en los mercados globales, haciendo que los productos europeos con menores emisiones embebidas resulten menos competitivos en el mercado global, y moviendo la demanda mundial hacia los más contaminantes.
  • Por último, la aplicación sólo a ciertos materiales básicos puede producir un efecto desplazamiento de las importaciones.

El mecanismo que finalmente se apruebe debería ser capaz de anticipar y minimizar todos los problemas enunciados. Una posibilidad sería reconsiderar una alternativa que estaba entre las valoradas inicialmente por la Comisión: una accisa o impuesto indirecto sobre el consumo de materiales intensivos en CO2 que exima a los exportadores pero que, al centrarse en el consumo, incluya toda la cadena de valor del producto.

De incluirse dicho mecanismo, su (mayor) recaudación debería centrarse en favorecer una transición a la descarbonización que reparta las ganancias de eficiencia de manera pareja entre países, y dentro de los mismos, asegurando tanto la competitividad como la equidad.

La Comisión Europea publicó ayer, dentro del paquete “Fit for 55”, su propuesta para un nuevo Reglamento que establecería un mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM son sus siglas en inglés). Este mecanismo, ya anunciado con el Green Deal europeo, tiene como objetivos, por una parte, evitar la fuga de emisiones de carbono, sobre todo en un contexto en el que la ambición climática europea aumenta significativamente, y con ella, los riesgos de la deslocalización de la industria si no se establecen mecanismos que equilibren el terreno de juego; y por otra parte dar señales al resto de la comunidad internacional para la descarbonización. Como ya indicó la Comisión en su anuncio inicial, este mecanismo se implantaría si existieran diferencias en el nivel de ambición climática entre regiones, y además tendría que cumplir con los requisitos de la OMC, entre otros.

El CBAM sustituiría al sistema actual diseñado por la Comisión para tratar de evitar la fuga de emisiones, la asignación gratuita de permisos de emisión a los sectores en riesgo de deslocalización, y que tiene un importante déficit: sólo traslada parcialmente el precio por contaminar a esto sectores, y por lo tanto no les envía las señales correctas para descarbonizarse, algo esencial para cumplir con los objetivos planteados por la Comisión. Por otra parte, hay que recordar que la asignación gratuita crea distorsiones regionales relevantes, y además tampoco cubre el canal de precio, posiblemente la mayor fuente de fuga de emisiones.

La Comisión, tras analizar 6 opciones distintas, ha optado por una propuesta en la que se establece la obligación para los importadores de materiales básicos (cemento, fertilizantes, acero y aluminio) y de electricidad de entregar permisos de emisión, no comercializados en el ETS, pero con el mismo precio que el ETS (certificados CBAM). No se optó por establecer un impuesto equivalente, que podría parecer más sencillo, porque esto requeriría la aprobación por unanimidad del Consejo, al contrario de las medidas relacionadas con la ETS, que sólo requieren mayoría para su aprobación. En cualquier caso, esta obligación sería gradual en los próximos 10 años, en los que se iría reduciendo la asignación gratuita de permisos ETS (y en los que el precio del CBAM se modificaría de acuerdo con el porcentaje de asignación gratuita).

Los certificados CBAM necesarios se calcularán en función de las emisiones reales embebidas en los productos, teniendo en cuenta además si se ha pagado ya un precio por el CO2 en el país de origen. La Comisión propone abrir un diálogo con los países afectados, y también establece la posibilidad de llegar a acuerdos con ellos en los que se puedan reconocer sus mecanismos de fijación de precio de CO2, como alternativa a la aplicación del CBAM.

En teoría, un sistema como este es el óptimo para resolver el problema de la fuga de emisiones, y para lanzar las señales adecuadas para la descarbonización tanto a nivel europeo como global. Sin embargo, dada la complejidad intrínseca en la implementación de este tipo de política, es probable que su aplicación práctica difiera de la teórica. Anticipamos cuatro tipos de problemas clave a considerar desde ya, en la fase de elaboración y definición de dicha política:

  • Aunque en teoría el CBAM se debería aplicar sobre las emisiones reales de cada producto, esto es muy difícil de lograr: verificar todos los procesos productivos de los productos importados es casi imposible. Y para los importadores, además, siempre existiría la posibilidad de utilizar lo que se conoce como “resource shuffling”: certificar como bajos en emisiones los productos a exportar a Europa, dejando los “sucios” para el consumo doméstico o la exportación a otros países. Las emisiones globales no cambiarían, pero la efectividad del CBAM se reduciría.
  • Los valores por defecto propuestos por la Comisión para cuando no sea posible estimar las emisiones reales de un proceso productivo específico (algo que, cabe anticipar, ocurrirá en casi todos los casos) también generan problemas:
    • Para productos industriales la propuesta es que el valor por defecto sea la media de emisiones del país exportador; o en su ausencia, del 10% de las instalaciones europeas más emisoras. Esto claramente beneficia a los importadores que contaminan por encima de estos niveles establecidos dentro de cada categoría-país, lo que trasladaría una señal contraria a la deseada.
    • Para la electricidad, el valor por defecto considerado en el borrador actual es la media de emisiones de la electricidad europea. Esto, de nuevo, beneficia a los importadores más contaminantes, y perjudica a los productores europeos que emiten por encima de la media, que dejarían de ser competitivos.
    • Dado que los importadores más limpios siempre tienen la oportunidad de probar que lo son (incluso recurriendo al citado “resource shuffling”), la conclusión es que la gran mayoría de los importadores se ven beneficiados, y una parte de los productores europeos pierden.
  • El tercer problema es que un mecanismo como este no puede eximir a los exportadores europeos del pago del precio del CO2. Y esto, aunque evidentemente controvertido en términos ambientales, también puede contribuir a la fuga de emisiones en los mercados globales, ya que puede hacer que los productos europeos con menores emisiones embebidas resulten menos competitivos en el mercado global.
  • Finalmente, la aplicación sólo a ciertos materiales básicos puede producir un efecto desplazamiento de las importaciones: en lugar de importar acero, podríamos comenzar a importar vehículos (que no están sujetos al CBAM), lo que tendría consecuencias además para la generación de valor añadido.

La conclusión es que la aplicación práctica del CBAM puede no resultar en reducciones de emisiones significativas a nivel global, y sí perjudicar la competitividad de los productores europeos en el mercado.

¿Hay alguna forma de resolver estos problemas? Como opción a considerar, la Comisión también valoró la posibilidad de establecer una accisa o impuesto indirecto sobre el consumo de materiales intensivos en CO2, que cubriría tanto los productos domésticos como importados, pero se descartó finalmente. Sin embargo, a priori y. a falta de consideraciones más detalladas sobre su diseño e implicaciones creemos que esta opción, en un contexto real, podría presentar algunas ventajas prácticas sobre la elegida finalmente:

  • Como cualquier otra accisa, puede eximirse a los exportadores, reduciendo por tanto la fuga de emisiones a nivel global.
  • Al trasladarse al consumo puede cubrir de forma sencilla toda la cadena de valor, y por tanto no crear distorsiones entre productos manufacturados y materiales básicos.
  • Al establecerse como un recargo al consumo, permite mantener la asignación gratuita (para evitar la doble imposición), lo que lo puede hacer más aceptable para los productores europeos. Esta asignación gratuita podría asociarse a la existencia de compromisos reales de reducción de emisiones de la industria.

Esta accisa representa una fuente de recursos más estable, que puede permitir financiar mecanismos complementarios para incentivar la transformación de la industria, como los contratos por diferencias de carbono. Al mismo tiempo, su diseño integrado de recaudación y gasto puede pensarse para minimizar su regresividad agregada, pensando en el marco de una transición justa y viable.

A este respecto, hay que recordar que los programas de estímulo planteados en EEUU o China son mucho mayores que los europeos. Si no hay incentivos correctamente diseñados, el riesgo es que la industria se vaya a estas regiones con más ayudas, sin lograr que el proceso de transición ecológica redunde en un beneficio agregado inmediato para la economía, y particularmente para sus capas más vulnerables. Incluso dentro de Europa, si no hay un enfoque integrado, los países con menos dinero propio (como España) podrían ver cómo esa industria descarbonizada y competitiva se instala sólo en los países con más dinero y visión (Alemania, Suecia u Holanda).

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