A vueltas con la fiscalidad del diésel en España y sus aspectos distributivos (I)

por Alberto Gago, Xavier Labandeira, José M. Labeaga y Xiral López-Otero

El anómalo discurrir de la fiscalidad sobre hidrocarburos en España, con una significativa e inexplicable infra-tributación histórica con respecto a la media europea, hacía difícil presagiar la reacción y los extraños movimientos políticos ante la propuesta de convergencia fiscal del diésel de automoción con la gasolina. En las últimas semanas de 2020 muchos observamos con perplejidad y estupor cómo la modesta iniciativa gubernamental fue convertida en “línea roja” por varios partidos políticos a la hora de negociar ni más menos que los Presupuestos Generales del Estado. Y todo ello en un contexto socio-económico crítico, con un déficit presupuestario muy elevado y la deuda pública aproximándose al 120% del PIB.

En una opinión reciente nos referíamos a la anormalidad de esta situación, no solo porque los fundamentos y la evidencia académica sobre la imposición energético-ambiental fuesen muy claros, sino porque nos encontramos en un proceso acelerado de reducción de las emisiones causantes del cambio climático a 2030, literalmente a la vuelta de la esquina, por parte de la UE. ¿Cómo será posible que el sector que más contribuye hoy a las emisiones españolas de gases de efecto invernadero (GEI) transite hacia el cumplimiento de tales objetivos con este tipo de incentivos? En el artículo se cuestionaban uno a uno los distintos argumentos manejados por ciertos políticos para oponerse al alza del diésel, aunque ahora nos centraremos en una cuestión recurrente en el debate político cuando se plantea la oportunidad de subidas fiscales en este ámbito: los efectos negativos sobre la equidad. A este efecto, esta primera entrada se ocupará del impacto distributivo de la igualación fiscal de diésel y gasolina y de posibles paquetes compensatorios para su reducción. Mañana, en una segunda entrada, nos interesaremos por los efectos distributivos de los programas públicos de promoción de vehículos limpios que, bien diseñados, podrían de hecho contribuir a mitigar los impactos de una mayor fiscalidad sobre el transporte para los menos pudientes. Somos conscientes, en todo caso, que existen otras poderosas razones que dificultan la acción fiscal en este ámbito (intereses de ciertos grupos y sectores empresariales, impactos sobre los transportistas -en este caso no sujetos a la propuesta del gobierno, y efectos sobre zonas con pocas alternativas al vehículo privado) y que esperamos aborden otros especialistas en el futuro. 

En la actualidad el tipo impositivo del impuesto sobre hidrocarburos sobre el diésel de automoción es sustancialmente menor que el de la gasolina en España, incentivando por ello un mayor uso y adquisición de vehículos diésel. Si bien estos emiten, en general, menos CO₂ (principal GEI) por kilómetro recorrido que los de gasolina, el consumo de un litro de diésel (lo que grava la accisa de hidrocarburos) genera mayores emisiones de GEI y de otros contaminantes locales que ocasionan importantes daños sobre la salud humana. Además, otras externalidades asociadas al transporte de carretera, como la congestión, los accidentes, el ruido o los costes de la infraestructura, están más relacionados con la distancia recorrida que con la cantidad de carburante utilizado. Puesto que los vehículos diésel permiten recorrer una mayor distancia por litro de carburante, el coste social (incluyendo las externalidades) por litro del diésel será probablemente más elevado que el de la gasolina. Por tanto, parece muy poco justificable el actual tratamiento diferenciado de los carburantes de automoción (que llevó a una ‘dieselización’ de la flota residencial que difuminó, en la práctica, el principal objetivo inicial de esta medida: una menor presión fiscal sobre los vehículos de uso comercial e industrial). 

Por todo lo precedente, parece razonable buscar una convergencia rápida entre los tipos impositivos de gasolina y diésel (para lo que la propuesta del gobierno era solo un primer y pequeño paso tanto en intensidad de la subida fiscal como en sectores cubiertos). Realizando una simulación sencilla con datos de 2019 (similar a la que recogemos en un trabajo que se publicará próximamente en Hacienda Pública Española/Review of Public Economics) una convergencia fiscal plena entre ambos carburantes permitiría generar una recaudación adicional de alrededor de 2600 millones de euros al año, incluyendo el incremento en la recaudación procedente del IVA (Tabla 1). Es obvio que este elevado impacto recaudatorio ocasionaría efectos distributivos relevantes (Figura 1), con una caída en la renta de los hogares que, en términos porcentuales, sería creciente para las decilas de menor renta y viceversa. Además, el índice de Reynolds-Smolensky, que mide el impacto distributivo de la reforma, tendría signo negativo y certificaría la regresividad del cambio fiscal.

Para evitar que la armonización impositiva de los carburantes agudice aún más la desigualdad de la renta existente en España, podría utilizarse parte de la recaudación obtenida para introducir medidas distributivas de compensación a los hogares de bajos ingresos. La evidencia empírica (por ejemplo, para Francia, EE.UU. o la Unión Europea) indica que se pueden lograr resultados distributivos positivos empleando solo una pequeña parte de la recaudación energético-ambiental. Además, estas compensaciones tienden a ser populares en amplios sectores de la sociedad y están asociadas a unos costes administrativos relativamente bajos. En nuestro ejercicio empírico, si se realizase una devolución de parte de la recaudación mediante transferencias de suma fija a los hogares de menor renta (el 9% de lo recaudado a las cinco primeras decilas) para que el conjunto de dichos hogares, en media, no se viese afectado por el incremento en el impuesto, la reforma se convertiría en progresiva (Figura 2). También se podrían utilizar compensaciones universales, que también son progresivas porque la transferencia representa una mayor proporción de la renta en los hogares más pobres.

Asimismo, en las últimas décadas se ha incrementado la desigualdad de ingresos y riqueza en prácticamente todos los países del mundo, además de observarse una correlación elevada entre la desigualdad y el impacto regresivo de la fiscalidad energético-ambiental. Por ello parece conveniente integrar las alzas en la fiscalidad energético-ambiental en reformas más amplias del sistema fiscal y en conexión con paquetes distributivos. A ese efecto, se podría combinar la ya apuntada compensación de la carga fiscal adicional con objetivos de reducción de la pobreza. En nuestra simulación para España, un país con importantes y crecientes problemas de pobreza, si se realizasen compensaciones de suma fija a los hogares por debajo de la línea de pobreza, destinando un 70% de la recaudación adicional generada con la igualación fiscal de diésel y gasolina sería posible reducir la tasa de pobreza un 10% y, de nuevo, se lograría que la reforma fuese progresiva (Figura 3). Es obvio que, en este caso, se vería reducida la disponibilidad de recursos para consolidación fiscal o para facilitar la transición energética mediante, por ejemplo, la promoción pública de tecnologías limpias. 

En resumen, parece bastante evidente que el tratamiento fiscal favorable del diésel de automoción tiene poca justificación. Y que, aunque los efectos distributivos de la igualación fiscal de carburantes no son especialmente regresivos (en términos comparativos), la elevada desigualdad de renta y riqueza españolas hace deseable la introducción de paquetes compensatorios que permitan neutralizar dichos efectos. Paquetes, como observamos en esta entrada, que podrían implantarse con reducidos costes recaudatorios y administrativos.

Mañana más…