Impuestos ambientales para una transición energética justa

Hace unos días presentamos en el Congreso de los Diputados, ante una muy numerosa audiencia, el informe ‘Impuestos energético-ambientales en España: Situación y propuestas eficientes y equitativas’ encargado por la Fundación Alternativas. El trabajo, coautorado con Alberto Gago, José M. Labeaga y Xiral López, fue posteriormente comentado por un panel con representantes de empresas, sindicatos y organizaciones ecologistas. En este vínculo puede accederse a toda la información asociada a la presentación y posterior debate: vídeos de intervenciones, preguntas y mesa redonda, cobertura en prensa (muy amplia, incluyendo los principales medios del país) y dossier de prensa. Aquí está mi presentación y aquí la de José M. Labeaga.

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¿Pero qué dice exactamente el informe? En primer lugar se analiza el papel de los impuestos energético-ambientales en la transición ecológica, mostrando la importancia de estas figuras para corregir las externalidades ambientales y reducir la dependencia energética, además de como fuente de importantes ingresos públicos. Así, se observa cómo los impuestos energético-ambientales se han convertido en instrumentos centrales de las estrategias de transición hacia economías descarbonizadas en la mayoría de los países avanzados, en ocasiones formando parte de paquetes de reforma fiscal verde caracterizados por la introducción de impuestos ambientales y el reciclaje de la recaudación (reduciendo otros impuestos o destinándola a otros fines). En cualquier caso, en general y a nivel global la fiscalidad energético-ambiental continúa todavía a lejos de los niveles necesarios para contribuir a una transición exitosa a sociedades descarbonizadas.

En segundo lugar se estudia el potencial y la realidad de la fiscalidad energético-ambiental en España. Para ello, se presenta una amplia evidencia académica que muestra que, en general, los impuestos energético-ambientales (especialmente cuando forman parte de reformas fiscales verdes) permiten obtener importantes ingresos públicos, dan lugar a incrementos en los precios de la energía que tienen impactos limitados sobre la demanda, presentan efectos macroeconómicos reducidos e impactos distributivos progresivos. A continuación se estudia la realidad de la fiscalidad energético-ambiental en España, enumerando las figuras existentes en los distintos niveles jurisiccionales. En contraste con la favorable evidencia empírica precedente, la fiscalidad energético-ambiental ha tenido un papel poco relevante en España por la reticencia de la administración central a su utilización (basándose en supuestos efectos negativos sobre la competitividad y el crecimiento). Los impuestos de esta naturaleza de titularidad central siguen objetivos principalmente recaudatorios, incorporando escasos elementos ambientales. Este desinterés fue aprovechado por las comunidades autónomas para introducir impuestos propios de esta naturaleza, si bien la valoración de estas figuras es en general negativa tanto en términos ambientales como económicos.

En este contexto, en la segunda parte del informe se priorizan y presentan tres propuestas fiscales en este campo para nuestro país. En el ámbito del transporte rodado se plantea, a corto plazo, la igualación de los impuestos especiales aplicados sobre la gasolina y el diésel para aumentar su capacidad de corrección de externalidades. A medio plazo se sugiere la aplicación de un “acelerador” que lleve a incrementos impositivos prefijados y graduales para alcanzar el nivel medio en los principales países europeos, con importantes implicaciones recaudatorias y en la transición hacia flotas menos contaminantes. A largo plazo se propone una transformación fiscal radical, vinculada a las externalidades ambientales pero capaz de mantener la recaudación y abordar los crecientes problemas de congestión y uso de las infraestructuras. Para ello, se sugiere la sustitución de todos los tributos que gravan el transporte rodado en la actualidad por un impuesto sobre el uso del vehículo, con tipos impositivos en función del tipo de vehículo, de la distancia recorrida, la localización y el momento del día, para poder así cubrir todas las externalidades asociadas al transporte rodado.

El informe propone también la introducción de un impuesto sobre los billetes de avión que permita frenar el incremento que están experimentado en los últimos años los costes externos asociados a la aviación, así como equilibrar el tratamiento fiscal de la aviación en relación a otros modos de transporte. En el ámbito de la generación eléctrica se propone reforzar el sistema europeo de comercio de emisiones mediante la introducción de un suelo fiscal de carbono que facilite e intensifique la transición eléctrica hacia tecnologías limpias.

Todas las reformas propuestas se basan en conocimiento consolidado pero deben superar diversos límites institucionales, de competitividad, recaudatorios y de aceptación social, que condicionan el éxito de su aplicación. Por ello, la última parte del informe se dedica a resaltar la importancia de estos límites. Por una parte, se analizan los aspectos distributivos asociados a la fiscalidad energético-ambiental, realizando una simulación del impacto distributivo de un incremento de los impuestos sobre los carburantes. La reforma propuesta tiene un impacto regresivo, por lo que se consideran distintas alternativas de transferencia a los hogares más pobres de parte de la recaudación generada. Por otra parte, se examina el marco institucional de la fiscalidad energético-ambiental, estudiando tanto su saliencia (es decir, la capacidad de los impuestos para ser percibidos por los contribuyentes), como sus posibilidades dentro de un marco federal.

Creemos en fin que el éxito de los impuestos energético-ambientales y las reformas fiscales verdes depende de numerosos factores, aunque es preciso avanzar con rapidez en este campo. Por una parte, porque la transición hacia economías descarbonizadas está cargada de urgencias pero necesita minimizar costes. Por otra, porque el sector público no deja de incorporar nuevos objetivos sociales y ambientales que exigen mayor capacidad regulatoria y recaudatoria. Esto no debe ocultar que la actual fiscalidad energético-ambiental tradicional se encuentra en gran medida exhausta y es incapaz de hacer frente a cambios de este calado, por lo que se necesitan reforzar las estructuras existentes o reemplazarlas por nuevas alternativas.

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