Subastas de renovables: Nuevo número de Papeles de Energía

Hoy se ha publicado un nuevo número de Papeles de Energía, en este caso sobre subastas de energías renovables. A continuación reproduzco mi editorial.

Aumentar la contribución de las energías renovables es un elemento esencial de la transición hacia un sistema energético descarbonizado. La Unión Europea lo ha reconocido al establecer objetivos específicos para las energías renovables, y otros países, como España, han seguido su ejemplo. Parte de este aumento puede ocurrir de forma natural, como resultado de la creciente competitividad de estas tecnologías: la energía solar fotovoltaica o la eólica ya son más baratas que las alternativas basadas en fósiles. Otras, como la eólica marina o la bioenergía, aún necesitan apoyo para ser competitivas. Pero, en todos los casos, y dadas las características de los mercados energéticos en Europa (ver Papeles de Energia nº6), todas ellas pueden necesitar todavía algún tipo de soporte regulatorio para asegurar que se realicen las inversiones adecuadas. Aquí es donde las subastas han tenido, y seguirán teniendo, un papel importante, ya que brindan certeza a los inversores y resultan en costes más bajos para los consumidores.

Sin embargo, para que esto suceda, las subastas deben diseñarse de la manera correcta. Muchos elementos de diseño deben combinarse para que las subastas sean efectivas (es decir, que cumplan sus objetivos), eficientes (que resulten en los costes más bajos posibles) y también para lograr otros objetivos deseables, como la diversidad de actores o de tecnologías. En los últimos años, muchos países han implementado diferentes diseños de subastas, que se considera que han reducido los costes del apoyo público y aumentado la penetración de estas tecnologías. Sin embargo, algunos diseños también han dado lugar a proyectos retrasados o no realizados. Por lo tanto, es necesario evaluar y mejorar el diseño y la implementación de las subastas para cumplir los objetivos de energía renovable establecidos para Europa y los Estados miembros.

El proyecto AURES II, financiado por el programa Horizon2020 de la Comisión Europea, ha investigado las opciones de diseño de subastas con gran detalle, ha evaluado su rendimiento y ha proporcionado recomendaciones sobre su uso. Han combinado revisiones de la literatura, análisis teóricos, estudios de caso, encuestas, entrevistas y métodos empíricos y cuantitativos como el análisis econométrico y simulaciones de modelos; y también han involucrado fuertemente a las partes interesadas relevantes. Los socios del proyecto son CSIC, Technical University of Denmark, Eclareon, University of Exeter, Factor, Formicablu, Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research, Navigant, REKK, Takon y TU Wien. En este número de Papeles de Energia presentamos las principales conclusiones del proyecto.

Primero, todo el equipo de AURES II presenta de forma resumida las principales conclusiones y resultados del proyecto. Las subastas analizadas han sido: Argentina, Canadá, Chile, Dinamarca, Alemania, Grecia, Hungría, México, Holanda, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Ucrania y Reino Unido. Se pueden encontrar más detalles sobre el análisis en un informe de síntesis que se publicará pronto, así como en un documento complementario en este número.

El primer resultado del proyecto ha sido una base de datos pública que cubre más de 400 subastas de energías renovables, que se actualiza cada seis meses. Esta base de datos se ha utilizado para evaluar la coincidencia de los objetivos políticos de los Estados miembros de la UE y el diseño de la subasta; y también la eficiencia y eficacia de estas subastas. Respecto al primer tema, los investigadores encontraron que 7 de los 13 países analizados tenían objetivos bien alineados, tres seguían una estrategia ambiciosa y solo dos mostraban objetivos no alineados. Además, 10 de los 13 países mostraron un diseño de subasta adecuado, capaz de cumplir con los objetivos. En términos de efectividad y eficiencia, identificaron una lista de elementos de diseño con un efecto significativo en los precios adjudicados: tamaño del proyecto, precalificaciones financieras, períodos de realización, competencia de tecnología subastada, sanciones, flexibilidad, criterios múltiples, cuotas y esquema de remuneración. El equipo del proyecto también ha analizado el impacto de COVID-19 en las subastas, el efecto de la baja competencia en los resultados de la subasta, y cómo reducir la maldición del ganador.

AURES II también ha analizado los impactos de las subastas en las cadenas de suministro, la diversidad de actores y la innovación tecnológica, y ha propuesto recomendaciones sobre los elementos de diseño que las promueven, como los calendarios públicos de las subastas y la alta frecuencia. También concluyeron que no existe una solución fácil para promover las comunidades de energías renovables a través de subastas, y que probablemente deberían promoverse fuera de las mismas.

Un elemento muy importante de las renovables, dada su alta intensidad de capital, es el coste del capital. El proyecto estudió el impacto del diseño de la subasta en el coste del capital y la deuda, con resultados mixtos. En términos generales, las subastas parecen mejorar las condiciones de financiación. También encontraron que los contratos por diferencias tienen el impacto más positivo en las condiciones de financiación, pero otros elementos de diseño pueden resultar en un aumento en el coste de capital, como las garantías financieras estrictas o los plazos de realización de proyectos poco realistas. Por último, también recomiendan a los Estados miembros que se centren en reducir el riesgo de financiación de la deuda, ya que eso supondría el mayor ahorro de costes. Reducir los riesgos en el diseño de la subasta en la etapa previa a la licitación no brinda beneficios significativos en términos de reducciones de costes.

Otro tema interesante evaluado por el proyecto son las subastas internacionales o transfronterizas, que se espera que sean más relevantes en Europa en el futuro (y pueden ser necesarias para lograr los objetivos generales de la UE y además contribuirán a reducir los costes). Los investigadores proporcionan ocho buenas prácticas sobre cómo diseñar estas subastas y destacan y discuten otros desafíos.

El proyecto también afronta una discusión muy relevante: si el apoyo debe ser específico o tecnológicamente neutro, concluyendo que este último puede ser más recomendable.

Como se mencionó anteriormente, en un segundo artículo, Szabo et al presentan su análisis del diseño y los resultados de las recientes subastas de energía renovable en Europa. Los autores comienzan describiendo los elementos principales en el diseño de subastas y comparan las opciones en diferentes países europeos a este respecto.

La mayoría de los países tienden a las subastas de múltiples tecnologías (y los Países Bajos incluso incluyen a los productores de calor), probablemente como consecuencia de las indicaciones de la UE. Sin embargo, en la práctica parece bastante difícil organizar subastas tecnológicamente neutrales que realmente proporcionen igualdad de condiciones para las diferentes tecnologías. Incluso si dos tecnologías tienen un rango de costes similar, los tiempos de construcción variables, patrones de producción diferentes y, en consecuencia, precios de referencia diferentes, provocarán distorsiones en las subastas y, por lo tanto, una u otra tecnología se verá en desventaja.

En cuanto al producto subastado, no hay consenso: se subastan tanto la capacidad como la energía. Lo mismo ocurre con las limitaciones de capacidad o presupuesto (que se consideran simultáneamente en Polonia o Hungría). En la mayoría de los países, la retribución se paga como una prima, principalmente como un contrato por diferencias. El pago por oferta (pay as bid) también es la opción más popular, pero el período de soporte varía de 8 a 20 años.

Para aumentar la probabilidad de implementación a tiempo del proyecto, los requisitos de precalificación también son bastante comunes: la mayoría de los países exigen títulos de uso de la tierra o derechos de conexión a la red, y algunos incluso exigen licencias ambientales o de construcción (lo que puede resultar en una menor competencia, como sucedió en Alemania con la eólica terrestre). Además, la mayoría de los países utilizan garantías financieras en dos etapas (licitación y realización).

Los resultados de las subastas europeas presentan un panorama heterogéneo en cuanto a su eficacia. Algunas no se suscribieron (por ejemplo, la energía eólica terrestre y bioenergía en Alemania, o energía eólica y fotovoltaica en Grecia), y también algunos proyectos ganadores no se han implementado o se han retrasado significativamente en el Reino Unido o los Países Bajos. En Alemania, las tasas de realización son altas para la energía fotovoltaica y bajas para la energía eólica terrestre. Sin embargo, no se dispone de cifras fiables y los autores animan a los gobiernos a esforzarse más en su seguimiento y comunicación.

En términos de eficiencia, las subastas parecen haber tenido como resultado precios más bajos que los instrumentos de apoyo anteriores, aunque algunos países están experimentando aumentos para algunas tecnologías (eólica terrestre). La diversidad de actores también es un resultado importante, que ha sido buscado de diferentes formas por diferentes países, con resultados poco positivos.

Finalmente, Pablo del Río, del CSIC, probablemente el investigador español con mayor conocimiento en subastas de energías renovables, ofrece su análisis de la reciente subasta española, identifica sus pros y contras y los compara con la práctica internacional. En términos generales, su conclusión es positiva: la subasta incluyó muchos elementos de diseño recomendados, como flexibilidad en los volúmenes adjudicados, un calendario razonable para futuras subastas, reglas de concentración de vendedores o un diseño híbrido que combina la especificidad con la neutralidad tecnológica. Sin embargo, se deben mejorar otros elementos para futuras subastas: un plazo más largo para preparar las ofertas, incentivos geográficos o promover un conjunto más diverso de actores. Del Rio también propone aumentar la exposición al mercado de las tecnologías, para mejorar su ajuste con los precios del mercado.

Los tres artículos ofrecen una descripción rigurosa y completa de un instrumento que probablemente será necesario utilizar mucho en el futuro, aunque probablemente en un formato evolucionado. Por ejemplo, la subasta de toneladas de CO2 evitadas, o la producción renovable con almacenamiento flexible, como ya se ha hecho en Holanda o Portugal. Para ello, las lecciones de subastas anteriores serán muy valiosas, y por tanto animo a los lectores a que conozcan más sobre ellas leyendo los artículos completos.