La reforma de los precios de la electricidad: Cuidado con la teoría

Doy entrada a Jordi Teixidó (Universitat de Barcelona) para que resuma e interprete los resultados de una investigación publicada hace unas semanas como WP de Economics for Energy.

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El sector eléctrico vive tiempos de cambios. Es indudable. Cambios tecnológicos de distinta índole están afectando tanto la oferta de electricidad como su demanda. Por un lado la oferta, al tiempo que se espera una mayor electrificación de otros sectores clave como el del transporte, debe esforzarse en incrementar el peso de las renovables en la generación, lo que requiere inversiones no solo en plantas más verdes sino también en expandir la capacidad de las redes de distribución eléctrica. La demanda, por su parte, está mutando gracias a las constantes mejoras en eficiencia energética en todos los servicios energéticos que demandan los hogares. Resulta inverosímil hoy comprarse una nevera sin mirar cuánto gasta. Como resultado, la demanda de electricidad ha reducido significativamente en los últimos años. Lucas W. Davis  de UC Berkeley, describe aquí este fenómeno en los Estados Unidos en relación a la sustitución de bombillas incandescentes por LEDS. A todo esto debemos añadir la digitalización, la flexibilidad, las baterías, el autoconsumo, y lo que tenga que venir.

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La factura de la luz, con mayor o menor intensidad, metaboliza todos estos cambios por medio de la regulación de la tarifa, a menudo alterando nuestro comportamiento. De eso va este post: de cómo las reformas en la factura de la luz, que pretenden ayudar a esa trasformación del sector, acaban haciendo todo lo contario por culpa de lo que a la teoría a menudo se le escapa: nuestro comportamiento.

La factura de la Luz    

La factura de la luz es (y suele ser en la mayor parte de países de nuestro entorno) una tarifa en dos partes. Es un viejo truco (de economista) para regular precios en sectores, como el eléctrico, en el que los costes fijos son tan elevados que poner precios eficientes (iguales a su coste marginal) comprometería la sostenibilidad financiera de la industria (al no poder cubrir esos costes fijos). Para ello se establece, primero, un “precio de acceso” que busca cubrir los costes fijos del sector (coste fijo dividido entre número de usuarios), y segundo, un precio volumétrico, que idealmente sería igual al coste (marginal) del kWh en nuestro caso. Pero, como a veces ocurre en economía, la teoría se queda en los libros (y en algunos discursos). Las tarifas de la luz suelen tener dos partes, pero el precio del kWh es mayor que su coste (marginal) y las partes fijas suelen ser bajas y a menudo meramente testimoniales. Es por eso que, muy a menudo, la mayor parte de los costes fijos se financian con el margen sobre el precio volumétrico. El problema es que esto, con el modelo emergente, ya no es posible.

La transformación del sector conlleva una modificación significativa de su estructura de costes, tanto que la tensión para cubrir costes fijos se ha agravado en los últimos lustros: el sector está pasando de tener el peso del coste total en los costes variables (importar gas/carbón y transformarlo en energía) a tenerlo en los costes fijos (invertir en eólicas, solares, y ampliación de redes) al tiempo que estos últimos tienen costes marginales cero (¿cuánto cuesta mover un aerogenerador? Viento). Nos encontramos, por tanto, en un momento en el que se cruzan por un lado la necesidad de inversiones por parte de la oferta con, por el otro, la caída de ingresos acaecida por la reducción en el consumo de electricidad (una bombilla LED gasta 5 veces menos kWh y dura 25 veces más). Lo uno con lo otro invita al regulador de turno a una salida que parece lógica: subir la parte fija de la tarifa permitirá frenar la caída de ingresos a la vez que asegurar una mayor recuperación de los costes fijos. En esa misma línea se mueven las directrices de distintas instituciones públicas (como la Comisión Europea, aquí) y empresariales (como Eurelectric, aqui): hay que tener estructuras de precios más eficientes, lo que implica subir la parte fija de la factura de la luz.

La reforma Soria

En España, la reforma de la tarifa se aplicó a partir de agosto de 2013. El término de potencia (o peaje de acceso), que sería nuestra parte fija, subió de los 18€/kW año a 32€ en agosto y a 38€ en febrero de 2014; una subida del 112% en total que afectó al 95% de los hogares (que son los hogares con una potencia contratada inferior a los 10kW).  Según se lee en el BOE, la reforma responde a “razones de extraordinaria y urgente necesidad justificadas por la garantía de la sostenibilidad económica del sistema eléctrico.” Y por eso, sigue el BOE “se aborda la necesidad de llevar acabo esta revisión [de los peajes de acceso] con carácter de urgencia teniendo en cuenta el impacto que tiene el escenario de caída de demanda de energía eléctrica más acusada de lo previsto y en línea con las modificaciones relativas a las diferentes partidas de costes del sistema contenidas en dicho real decreto-ley”. Así, “se revisan al alza los precios con el fin de incrementar los ingresos procedentes de los mismos a fin de reducir el desequilibrio entre ingresos y costes del sistema eléctrico contribuyendo con ello a su sostenibilidad económica” (Orden IET/1491/2013). Todo cuadra, pero ¿fue esta una buena idea? ¿Consiguió la reforma sus objetivos? Entre otras cuestiones, nos hacemos esta misma pregunta en este reciente working paper de Economics for Energy (y de la UB). Captura de pantalla 2019-02-25 a las 13.27.08

El grafico que abre esta entrada muestra, con índice 100 en enero, la evolución del gasto y del consumo de electricidad de ese año 2013 (líneas gruesas continuas). Se ve también cómo a partir de la aplicación de la reforma en agosto, el gasto y el consumo se desacoplan, dando la impresión de que la reforma consiguió frenar la caída del gasto de los hogares y con ello de los ingresos del sistema eléctrico: el consumo sigue su senda mientras que el gasto, gracias a la subida de la parte fija, no baja tanto como el consumo ¿Objetivo cumplido? La evaluación de una política debe contrastarse contra un escenario contrafactual, es decir, lo que hubiera sucedido si la reforma no hubiese tenido lugar. A modo de ejemplo, las líneas discontinuas del gráfico dibujan lo que podría ser un escenario contrafactual en el que la reforma no se produce. La conclusión sobre el éxito de la reforma sería, en este caso, muy distinta.

¿Funcionó la reforma?

Por medio de técnicas cuasiexperimentales mostramos que la reforma no solo no consiguió incrementar los ingresos del sistema, sino que los redujo aún más de lo que se hubieran reducido sin reforma (como en el ejemplo de la gráfica anterior). Y es que los hogares reaccionaron reduciendo consumo eléctrico un 15% en la media comparado con lo que hubiese sucedido sin reforma. Además, a pesar del mayor peaje de acceso, esto arrastró el gasto en electricidad en un 10%. Para llegar a esta conclusión explotamos el modo en que los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares del INE son recogidos con el fin de recrear unas condiciones tal que nos permiten aislar el efecto de la reforma Soria de otros factores que podrían influenciar en el consumo durante el mismo periodo y confundir el efecto, como por ejemplo el tiempo meteorológico, la misma tendencia señalada en mejores electrodomésticos, o cambios de caldera o calefacción, etc.) Nuestro resultado es robusto a todos estos y otros muchos factores.

¿Por qué se contrajo la demanda? Una posible respuesta se podría encontrar en que los consumidores reaccionamos a la subida del peaje de acceso, que grava la potencia contratada, bajando dichas potencias contratadas. Esto ciertamente podría explicar la bajada en el gasto de la luz y, asumiendo que la adaptación de potencia viniese acompañada con un cambio de comportamiento y/o de inversión en nuevos y más eficientes electrodomésticos, también podría explicar la bajada del consumo. Si miramos los datos de la CNMC (grafico de abajo) vemos, sin embargo, que la potencia media contratada, ya sea por contratos regulados (PVPC) o liberalizados, no varió significativamente después de la reforma, al menos no como para explicar nuestro resultado.

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Entre nuestras hipótesis más plausibles se encuentran la combinación de dos factores principales: el primero, que no resultará una gran sorpresa, es que no entendemos la factura de la luz, o por lo que viene el caso ser lo mismo, que no alcanzamos a distinguir costes fijos de costes marginales. De ser así el consumo no habría bajado teniendo en cuenta que le precio del kWh se mantuvo más o menos constante (incluso bajó ya que la reforma bajó el peaje de energía). Esto es coherente con algunos estudios que ya muestran que los hogares fallan en responder de manera racional a tarifas no lineales (aquí por ejemplo). La bajada responde entonces a una subida del precio medio de la factura provocado por el peaje de acceso y a pesar del precio kWh. Otra hipótesis es que sea el efecto de la saliencia mediática de la reforma el que explique la contracción de la demanda observada. El eco mediático de la reforma, presente en periódicos y telenoticias, podría haber empujado a los hogares, ya muy sensibilizados sobre el precio de la luz, a sobre-reaccionar. En cualquier caso, nuestro working paper puede entenderse como un “aviso para navegantes”.

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