Cómo gestionar los costes asimétricos de la transición ecológica

Esta será posiblemente la última entrada del año, así que aprovecho para, en nombre de todo el equipo de Economics, desear a todos los lectores unas muy felices Fiestas y entrada de 2022.

La semana pasada participé en un debate sobre las asimetrías de la transición ecológica, organizado por Agenda Pública, que trató un tema cada vez más relevante: cómo gestionar unos costes de la transición que son muy asimétricos, tanto en términos de renta como de geografía. Y no, no basta con despachar el tema diciendo que realmente la transición va a ser muy buena para todos, o positiva en términos netos. Para empezar, porque vamos a estar pagando costes de transición mucho tiempo: vamos a seguir dependiendo del gas y de las gasolinas todavía bastantes años, hasta que no desarrollemos tecnologías renovables alternativas, y como vemos, la volatilidad de sus precios es muy elevada y lo será más. Y, también a corto plazo, vamos a tener que hacer inversiones muy fuertes en algunos sectores en que no son aún rentables. Finalmente, porque estos beneficios netos los lograremos sólo si hacemos las cosas bien (creando cadenas de valor domésticas para apropiarnos de las rentas asociadas a la transición), y esto todavía está por demostrar.

En el debate se habló fundamentalmente de los costes asociados a la oferta de energía: los relacionados con la construcción de parques renovables (sobre lo que ya escribí hace unas semanas, y que también sucede en otros lugares), o con el abandono de las industrias fósiles. Pero también hay costes significativos asociados a la demanda, y a los cambios de precios relativos de los distintos combustibles, como los que resultan al internalizar el precio del CO2, o al cambiar repartos de cargos (como hace el FNSSE que estudiamos hace poco). Como los consumos de los distintos combustibles son muy heterogéneos según la renta, climatología, disponibilidad de infraestructuras, etc., los impactos de estos cambios relativos también lo serán. Por ejemplo, una reducción del precio de la electricidad y un aumento del precio del gas o las gasolinas, aunque en términos generales es progresiva porque beneficia más a las rentas más bajas, perjudica a los que viven en zonas frías, rurales, a los que usan bombona de butano…incluso aunque tengan rentas bajas. Si en cambio hablamos de una subida del precio del CO2, o del gas, como estamos viviendo estos días, esto perjudica a todos, y en mayor medida a las rentas más bajas.

La solución de manual para estos problemas es mantener el precio al CO2, y redistribuir posteriormente (compensando rentas, por ejemplo). Esto tiene algunas ventajas claras: la señal de precio es muy importante cuando las soluciones son muy heterogéneas, porque permite escoger la mejor solución en cada caso. Es el argumento fundamental de este representante de Frontier Economics para defender el ETS en edificios (y también, de paso, el hidrógeno para calderas…).

Pero esto puede tener problemas: aunque la compensación de rentas puede mitigar el golpe para las familias, puede no ser suficiente para inducir nuevas inversiones en tecnologías limpias. Esto es lo que defienden en este estudio, en el que las compensaciones de renta parecen no ir ligadas al consumo energético (como hemos propuesto nosotros en otras ocasiones, y que reduce el efecto rebote). En todo caso, es evidente que dar cheques energéticos que sólo valgan para energía renovable o transporte público reduciría mucho las emisiones. Pero por otro lado, limita las opciones de descarbonización: se olvida de la eficiencia energética, de los equipos de calefacción, o de cuando no hay fácil disponibilidad de transporte público. Por eso, claramente habrá canalizar estas compensaciones via ayudas a la eficiencia energética o al cambio de equipos (vehículos o calderas, por ejemplo), aunque eso reduce la efectividad en reducir emisiones a corto plazo.

El segundo argumento en contra de una señal plena de precios al CO2 es el político. No hay más que ver la discusión de estos días en el Parlamento Europeo acerca del Fit for 55, y de lo difícil que parece aprobar esta reforma en un contexto de precios energéticos disparados. Gib Metcalf, en esta entrevista con Rob Stavins, reconoce esta situación y concluye que lo importante es reducir emisiones. Y que si el método eficiente no está disponible, habrá que usar otros: estándares de emisiones de vehículos cada vez más exigentes, desgravaciones fiscales en los edificios, y, sobre todo (aunque esto en mi opinión es muy eficiente) aumentar el gasto en I+D (en la línea de lo que comento en el primer párrafo).

Por tanto, si el segundo teorema del bienestar (primero eficiencia y luego redistribución) no funciona, tanto por problemas de elasticidad como por economía política, habrá que buscar otras soluciones, diseñando las políticas no tanto buscando un first-best + redistribución como yendo directamente a por second o third-best, menos eficientes, pero más políticamente aceptables y efectivos en la práctica.

Un ejemplo: el first-best para descarbonizar el transporte será poner un precio al CO2 en uso de los combustibles. Pero eso ya vemos que no vuela, por bajas elasticidades, acceso al capital, desequilibrios regionales, impacto en el transporte de mercancías, etc. Quizá tenga más visibilidad, y por tanto más efectividad, un impuesto más elevado a la matriculación (entrada anterior), que desincentive la compra de vehículos que emiten mucho CO2, y luego mantener un impuesto al CO2 en los combustibles mucho más bajo y aceptable. Esto además nos puede permitir también atacar la cuestión distributiva: si mantenemos un segmento de vehículos (que emitan muy poco, pero baratos) seguimos permitiendo que las familias con menor renta vayan sustituyendo sus vehículos. Igual si focalizamos las posibles ayudas en estas familias. Porque si no discriminamos por renta, habrá mucho free-riding, y por tanto, desperdicio de fondos públicos. Si combinamos las dos medidas, podremos ir más rápido aún.

Lo mismo con los edificios: introducirlos en el ETS puede ser un shock muy elevado, si no se combina con ayudas al cambio de equipos o a la rehabilitación para las familias vulnerables, con mejores códigos de edificación para las viviendas nuevas.

Conclusión: cada vez más tendremos que ir a enfoques híbridos. en el que se combine una cierta señal al CO2 (que en mi opinión no se puede abandonar, por transparencia y para guiar el resto de medidas) con ayudas y regulaciones focalizadas a corregir los problemas distributivos y de ajuste. Eso sí, respecto a la señal de CO2: hay que recordar que si queremos que sea homogénea en Europa, la única opción (porque no requiere voto unánime de todos los estados miembros) es un mercado de emisiones…

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