El Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sector Eléctrico

Recuerdo cuando el añorado Jose María Arraiza nos explicaba que la moratoria nuclear española no vino determinada por el rechazo a este tipo de energía, sino por la necesidad de equilibrar las cuentas del sector eléctrico. Me he acordado mucho estos días, en los que una medida que muchos llevábamos años demandando viene ahora propuesta, de nuevo, ante la amenaza de déficit del sector (un déficit por otra parte esperado). El Gobierno de hecho no lo esconde (lo cual debo decir me ha sorprendido), e incluye esta motivación directamente en el título del Anteproyecto de Ley.

En cualquier caso, y más allá del motivo último, esta era una medida que, como digo, había que implantar. Hubiera sido mucho mejor tomarla en su momento, como comentaré más en detalle luego, pero desde luego hay que alegrarse de ella. Otra cosa es la forma de aplicarla, que creo que puede ser mejorada, y ojalá que así sea en el período de consulta pública y de tramitación parlamentaria.

A continuación expongo mi valoración personal, que eso sí, se ha beneficiado de las conversaciones que he tenido con varias personas (Xavier o David Robinson entre otros) desde que se publicó la propuesta. La responsabilidad por supuesto es sólo mía. Otra valoración que puede ser de interés también es la de algunos miembros de la Comisión de Expertos para la Transición Energética.

Comenzando por el principio, las razones para sacar el coste de la promoción de las renovables de la tarifa eléctrica creo que admiten poca discusión:

  • Por un lado, el coste de la promoción de las renovables en España viene asociado a una obligación europea, la necesidad de suministrar un determinado porcentaje de la energía final, que ha ido cambiando con los años, con estas fuentes renovables. Es por tanto el consumo de energía final, que incluye a todos los vectores energéticos y no solo a la electricidad, el inductor de este coste;
  • Por otro lado, las políticas de promoción de renovables tratan también de corregir la externalidad asociada a la innovación en este ámbito. Es cierto que esta innovación tiene carácter global, pero esto no supone que no debamos contribuir todos a internalizarla.

La contundencia de estas razones creo que explica que poca gente se haya opuesto a la medida. Sólo alguna empresa ha levantado la voz, aunque, en mi opinión, no perderá mucho con este sistema (más sobre esto después). Los que sí pueden perder, como siempre, son los consumidores. Aunque, como he explicado, esta medida, en teoría, mejora la eficiencia de la asignación de recursos, en la práctica (y también por la forma concreta de implantarla) puede no ser tan beneficiosa; y además, como cualquier cambio regulatorio, generará ganadores y perdedores. Por eso es fundamental no tanto cuestionar la medida, sino analizar cuidadosamente sus impactos, y las formas de mitigar los elementos negativos.

Nosotros ya hemos analizado la cuestión en varias ocasiones. En el informe de Economics for Energy concluíamos que esta medida produciría una bajada en el precio de la electricidad, con un aumento en su demanda; una subida en el precio del gas y los carburantes, con una reducción (menor que el aumento de la electricidad) en su demanda; un efecto progresivo, aumentando el nivel de renta de los hogares más pobres (primera y segunda decila) y empeorando el de los demás. También observábamos un nivel de impacto distinto por comunidad autónoma. En un informe posterior, cuyo resumen publicamos aquí, analizábamos también distintas formas de reparto (fuera del sector energético, proporcional al consumo, o inversamente proporcional a la elasticidad). Además de los efectos ya mencionados, también observábamos alguna cuestión curiosa: por ejemplo, que al subir la demanda eléctrica, en tanto la cuota de renovables no aumentaba, las emisiones podían incluso aumentar. También era llamativo el hecho de que, aunque en general la medida tenía efectos progresivos, en algún supuesto de reparto los hogares más ricos eran los que más veían aumentar su renta en términos absolutos (algo normal, ya que estos hogares consumen más electricidad en términos absolutos). También observábamos caídas en el PIB, por la dependencia de la economía española de la actividad de transporte (aunque no incluíamos exenciones al gasóleo profesional).

Ahora bien, no podemos extrapolar los resultados de nuestras simulaciones a la propuesta del Gobierno: la cantidad de exenciones y bonificaciones propuestas hacen que el impacto sea muy distinto al que simulábamos nosotros. Algunas de estas exenciones pueden tener sentido, y todas desde luego pueden explicarse en términos de economía política. Pero eso no quiere decir que no tengan consecuencias. La conclusión fundamental es que, al final, el único sector que queda sin bonificar o eximir es el terciario y residencial, y por tanto será el que corra con los gastos. Este conjunto de exenciones también afectará al efecto distributivo. Y aquí, desgraciadamente, la memoria presentada por el Gobierno creo que no recoge adecuadamente los posibles impactos:

  • Lo de suponer que los agentes no trasladarán el incremento de coste a los consumidores es cuando menos ingenuo;
  • También es ingenuo por no decir otra cosa no considerar la respuesta de los consumidores, que como explico más adelante puede hacer cambiar el reparto y por tanto el impacto de la medida;
  • La asignación por sectores del coste puede llevar a engaño, porque las exenciones y bonificaciones harán como digo cambiar el reparto. En la tabla de la página 22 de la memoria del APL se dice, por ejemplo, que el gas deberá sufragar el 25% del Fondo. Esto no parece mucho…salvo que todo ese 25% se concentre en los consumidores terciarios (que solo suponen el 10% del consumo de gas en España, y que son los que no pueden acogerse a exenciones y bonificaciones). En cambio, los carburantes deben financiar el 44%, pero ahí el 70% es consumo privado. Por tanto, el impacto para el consumidor de uno u otro vector será muy distinto.

Sin haber podido evaluar cuidadosamente la medida es difícil hacer valoraciones, pero a mí me preocupa particularmente su impacto en:

  • Los hogares vulnerables, que no tienen acceso a la financiación para cambiar de vector energético o para invertir en eficiencia energética;
  • El mundo rural o las pequeñas ciudades (más allá del gasóleo agrícola), cuya dependencia del transporte privado (alimentado por gasoil) es muy alta. Cuidado con los chalecos amarillos…
  • Las regiones que dependen más de la calefacción por gas (combinado con el efecto en los hogares vulnerables).

Haría falta pues un análisis no sólo por segmentos de renta, sino también por regiones geográficas y tipología de ciudad, para evaluar bien el impacto sobre los consumidores, y en función de ello, disponer las potenciales medidas compensatorias que se consideren necesarias.

Otras cuestiones también relevantes

  • Es importante subrayar que esta medida no pretende internalizar la externalidad ambiental, ni necesariamente debe hacerlo (aunque se pueda en parte con el sistema de reparto). Por tanto, ni debe interpretarse en estos términos, ni debe en ningún caso sustituir a una reforma fiscal verde que también llevamos demandando muchos años.
  • El hacer una transición suave es muy acertado: ayudará a los consumidores a ir adaptándose al cambio de precios relativos de los vectores energéticos. Aunque no todos podrán, por disponibilidad financiera, o por tiempo.
  • Pero, en cambio, la instrumentación práctica de la medida mediante un Fondo financiado por contribuciones en función de las ventas no me parece la más apropiada. Esto podría haber sido correcto si la medida se hubiera implantado desde el principio de la promoción de las renovables: en ese caso, las ventas de energía final sí eran el factor inductor del gasto, y por tanto daban la señal adecuada. Pero ahora este coste ya está hundido, y es fijo. Por tanto, habría que recuperarlo por un término fijo, y no variable. ¿Por qué? Porque si tratamos de recuperar un coste fijo mediante un término variable estamos trasladando una señal incorrecta a los consumidores. Estos reaccionarán al término variable reduciendo su consumo (en la medida de lo posible, por ejemplo con ahorro y eficiencia energética) o llevándolo al otro lado del contador (con el autoconsumo).
    • Es cierto que, por cómo se constituye el fondo, la recuperación del coste está asegurada. Pero lo que no está asegurado es que el reparto sea justo: a medida que los consumidores vayan reaccionando a los aumentos de precio, irán cambiando sus patrones de consumo, y, al igual que en el caso de la “espiral de la muerte”, podrán ir creando un efecto bola de nieve en algunos sectores que habrá que analizar con cuidado. Como en otras situaciones, esto supone una subvención implícita, y no necesariamente eficiente, a la eficiencia energética y al autoconsumo. Y recordemos que no necesariamente los más vulnerables son los que pueden utilizar estas medidas para reducir su gasto, salvo que se dispongan las ayudas dirigidas necesarias.
    • De hecho, precisamente por el hecho de que queremos recuperar un coste fijo y hundido, el efecto de causalidad de costes ya no rige a efectos de asignación. Por tanto, se podría haber usado cualquier otro criterio de asignación. Desde pasarlo a los Presupuestos Generales del Estado, hasta introducir otras señales como las emisiones de CO2 (por supuesto, analizando las consecuencias de cada una, y haciendo explícita la señal).
    • A este respecto, también es importante recordar que ahora mismo esta medida puede suponer una bajada de las tarifas eléctricas…pero si el fondo se utiliza para financiar nuevas tecnologías (como el hidrógeno) podría ser que volviera a aumentar.
  • Decía antes que no ha habido muchas quejas de fondo en el sector gasista y petrolero. Y es normal: estos sectores pueden traspasar totalmente este nuevo gasto a los consumidores finales. La única razón para no hacerlo, por mucho que se empeñe el Gobierno en su texto, sería una guerra comercial, poco probable dada la estructura del sector. Y como la elasticidad de demanda es muy baja (y menor aún si tenemos en cuenta que este cargo puede tener poca visibilidad para el consumidor doméstico), la medida podría ser totalmente neutra para ellos. Por mucho que en algunos sitios se empeñen en llamar a esto un sartenazo a las empresas, el sartenazo lo será para los consumidores, como casi siempre.
  • Seguramente porque el foco está en la sostenibilidad del sector eléctrico, no se incluyen en los sobrecostes a traspasar los de los biocombustibles. Pero a estos les aplican exactamente las mismas razones que a las renovables eléctricas. Habría por tanto que incluirlos.
  • Ha habido bastantes comentarios respecto a si esto mejora o empeora la señal para la eficiencia energética o el autoconsumo. Al reducir el precio de la electricidad, se supone que lo desincentiva. Al estar basado el cargo en un término variable, lo estimula. El efecto neto habría que verlo. Pero, en todo caso, es un desastre tener que estar con estos análisis, cuando lo lógico sería asignar correctamente (y establemente) este tipo de cargos, eliminar las subvenciones cruzadas implícitas, poner las subvenciones explícitas que se consideren apropiadas, y dejarse de líos.
  • Finalmente: para arreglar el déficit del sistema eléctrico (o del sistema gasista) lo que hace falta es atribuir correctamente los costes, para asegurar su recuperación. Mientras esto no se solucione, el resto (incluida esta medida) son parches.

Un comentario en “El Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sector Eléctrico

  1. Pingback: El transporte y la transición energética en España (sin olvidar el corto plazo) | Economics for Energy Blog

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