En torno a la COP (III): ¿Habrá acuerdo sobre el Artículo 6?

Como ya decía Xavier el lunes, la tarea fundamental de la COP25 que se está celebrando en Madrid en estos días es, además de aumentar la concienciación social sobre el tema (algo que comentaré después), cerrar el libro de reglas del Acuerdo de París, desarrollando los detalles de funcionamiento del artículo 6, que es el que regula el intercambio de esfuerzos de reducción entre países.

El artículo 6 incluye tanto lo que se podría asimilar a un «mercado de emisiones» entre países – el párrafo 6.2 – como un mecanismo similar a los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) – el párrafo 6.4. El 6.2 debe regular pues los intercambios de esfuerzos de reducción entre países, y en particular la forma de medirlo y de registrarlo, tratando de evitar la doble contabilización, y fundamentalmente, tratando de asegurar que se reduzcan efectivamente las emisiones. Por su parte, el 6.4, igual que hacían los MDL, debería facilitar las inversiones en países en desarrollo, también asegurando la reducción efectiva de emisiones.

En todo caso, este artículo, y sobre todo el 6.2, es particularmente complejo en un contexto en el que no hay obligaciones estrictas de reducción de emisiones por parte de los países (al contrario de lo que pasaba en los países del Anexo I de Kyoto). Esto hace que sea difícil determinar si una transacción entre países está basada en una reducción realmente adicional de emisiones (que por tanto contribuye a lo que se conoce como «integridad climática», es decir, a que no aumenten las emisiones a nivel global); y también hace difícil contabilizar la imputación de las reducciones. En el fondo, lo que sucede es que en estas circunstancias los mercados de emisiones regulados por el 6.2 plantean unos problemas muy similares a los de los MDL, que como ya sabemos, no terminaron muy bien, fundamentalmente por una estructura de incentivos perversos en la que nadie, salvo la ONU, estaba interesado realmente en asegurar la reducción de emisiones. Un ejemplo en este contexto: el trabajar sobre objetivos voluntarios podría llevar a que los países fueran más conservadores en sus NDCs, para así poder vender su exceso de reducción en el mercado.

Robert Stavins, que nos cuenta que está en Madrid esta semana, hace un buen resumen de la cuestión (quizá algo friki para los no iniciados, aquí hay una versión algo más sencilla, y aquí otra más detallada aún que la de Stavins). Stavins menciona las propuestas que está haciendo con Michael Mehling, con el que me encontré la semana pasada en la COP, y con el que tuve la oportunidad de comentar, con David Robinson y Marta Villar, justo esta cuestión:  cómo un sistema de mercados locales, unidos por este «linkage» que comenta Stavins, puede ser la alternativa más pragmática para el diseño del Artículo 6, en lugar de un mercado institucionalizado. Y es que, sinceramente, aunque un buen Artículo 6 podría ayudar a reducir los costes de las emisiones, también plantea muchos riesgos de doble contabilización y por tanto de reducción «falsa» de emisiones. Y recordemos que el «linkage» entre mercados institucionalizados de emisiones ya existe, y no requiere de ningún Artículo 6 para que tenga lugar.

Por lo tanto, creo que no debemos comprometer la integridad climática en busca de un Artículo 6 a cualquier precio, ni tampoco comprometer el compromiso global para reducir emisiones en búsqueda de la eficiencia exclusivamente. En ese sentido, no tengo tan claro que convenga que, como propone Stavins, ese Artículo 6, y en particular el 6.2, se olvide de la parte de los «share of proceeds», es decir, de que una parte de las transacciones vaya al Fondo de Adaptación igual que ya está acordado que hagan las transacciones regidas por el 6.4 (el heredero del Mecanismo de Desarrollo Limpio). Creo que hay dos argumentos fundamentales para ello:

– Uno, hay que recordar que un Acuerdo como el de París, y desde la COP de Bali, se sustenta sobre 4 pilares: mitigación, por supuesto, pero también adaptación, transferencia de tecnología, y deforestación. Volver a concentrar todo en la mitigación (que es lo que hacen los mercados de emisiones) devuelve esto a un acuerdo como el de Kyoto, no atractivo para los países en desarrollo, y menos aún con sus crecientes demandas sobre «loss and damage» que necesitan ser financiadas. Y si no están estos países en el barco, no hay acuerdo. Por tanto, la conexión entre mitigación y adaptación, que en este caso se expresa mediante el «share of proceeds» que sirve para financiar el Fondo de Adaptación, es fundamental, en mi opinión, para la viabilidad del acuerdo.

– Dos, que, como bien señala de hecho Stavins, la conexión entre mercados tiene evidentes implicaciones distributivas. Igual que en cualquier mercado de emisiones es fundamental tener en cuenta estas implicaciones e incorporarlas en su diseño (como por ejemplo con las propuestas de «tax and dividend» respaldadas por muchos economistas en EEUU), para mí el incorporar la contribución al Fondo de Adaptación en el 6.2 puede ser precisamente la manera de tener en cuenta estos aspectos distributivos, incluso aunque aumenten el coste de las transacciones, porque son precisamente los países en desarrollo los que más necesitan del Fondo de Adaptación. La eficiencia no puede ser el único factor aquí, más aún teniendo en cuenta que de algún sitio tendrá que salir el dinero para el Fondo de Adaptación…

En todo caso, veremos qué se resuelve de todo esto. Las perspectivas no son demasiado buenas, porque a todo esto se suman otras complicaciones, como que países como Brasil quieran que se incorporen aquí los derechos pendientes de los MDLs de Kyoto. No es sorprendente pues que no haya demasiado optimismo sobre si se podrá cerrar el acuerdo en la COP.

Aunque eso no debe significar que esta COP sea un fracaso total. Como ya he comentado en alguna ocasión, esta es una COP técnica, de transición, y para mí no es crítico si el artículo 6 se cierra ahora o en otra de las reuniones fuera de la COP. Como decía antes, este artículo por supuesto es importante, y si se regula adecuadamente, puede lograr aumentar la eficiencia del Acuerdo de París, como mencionaba Xavier. El problema es que, si queremos solucionar todos los problemas de incentivos perversos, quizá el número de restricciones para el comercio de emisiones sea tan grande que nadie tendrá ganas de meterse en ese lío.

Por eso, en mi opinión, tampoco sería terrible si se terminara acordando una versión más prudente, que tratara de evitar los riesgos de una falsa mitigación, o incluso si no se desarrollara. Esto haría perder oportunidades, pero también evitar riesgos. Y, como decía antes, hay demasiados riesgos asociados a tratar de crear un mecanismo de intercambio de emisiones sobre objetivos voluntarios. Además, sinceramente, no creo que sea en la eficiencia en la deberíamos estar pensando prioritariamente ahora, sino en la eficacia, es decir, en la reducción de emisiones.

Y ahí donde de verdad nos la jugamos es en la próxima COP, la de Glasgow, en la que todos los países deben actualizar sus NDCs. Ahí es donde de verdad se demostrará si, más allá de las palabras, hay compromiso real para darle la velocidad adecuada a la lucha contra el cambio climático.

Además, y como decía al principio, las COPs también tienen como objetivo aumentar la concienciación social sobre el problema del cambio climático, y creo que, en ese aspecto, la de Madrid está siendo todo un éxito en España. Además de hacer que algunas empresas recalcitrantes se mojen acerca de la neutralidad climática, estas dos semanas están llenas de eventos, dentro y fuera de la COP, en alguno de los cuales participamos, que creo que están contribuyendo muy positivamente a aumentar el grado de concienciación social y de involucración de todos los agentes españoles en este problema. Si ahora, al menos en España, y como decía el otro día, esto nos sirve para pasar de las palabras a la acción, es decir, de los objetivos a las políticas reales, la COP habrá sido un verdadero éxito independientemente del artículo 6.

NOTA: Un tercer aspecto en el que la COP ya ha sido un éxito es el organizativo. Aunque esta era mi primera COP, todas las personas con las que he hablado, y que han asistido a otras COPs, han coincidido en señalar lo bien organizada que está esta conferencia, lo fácil que es acceder y moverse por ella. Vaya una felicitación merecida pues a todo el equipo organizador, liderado por excelentes profesionales como Valvanera Ulargui o Alicia Montalvo.

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