El RDL 15/2018 desde una perspectiva de justicia energética y derecho a la energía (I)

Como en ocasiones anteriores, damos entrada en el blog a opiniones de otros investigadores ajenos a Economics for Energy, para plantear cuestiones de interés para nuestros lectores y relacionadas con nuestras líneas de trabajo. En ese caso, Sergio Tirado, Investigador Marie Curie del Institut de Ciència i Tecnologia Ambientals (ICTA) de la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), comparte su análisis del RDL 15/2018.

La entrada se ha dividido en dos partes por su extensión. Como siempre, recordamos que las opiniones de los invitados no coinciden necesariamente con las de Economics for Energy ni con las de sus asociados.

La aprobación del Real Decreto-ley 15/2018, de 5 de octubre, de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores ha supuesto una cambio de tendencia claro en las políticas de pobreza energética en España en la medida que corrige parcialmente las medidas y orientación previas del Real Decreto 897/2017. En esta entrada para el blog Economics for Energy se propone un análisis crítico de las nuevas medidas teniendo en mente que el RDL 15/2018 es un marco transitorio previo a la aprobación de una Estrategia Estatal de Pobreza Energética en abril de 2019.

Esta revisión procede en parte de debates ocurridos en el segundo Congrés Català de Pobresa Energètica (Barcelona, 8-9 de noviembre de 2018), en la sala dinámica de pobreza energética coorganizada por la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA) con la Diputación de Barcelona en el CONAMA 2018 (Madrid, 28 de noviembre de 2018) y las Jornadas de Vivienda y Pobreza Energética de Cruz Roja (Madrid, 29 de noviembre de 2018), en las que tuve la oportunidad de participar. Toma como punto de partida el concepto de justicia energética como marco teórico que reconoce desigualdades en la distribución de ingresos y activos, en el reconocimiento de factores de vulnerabilidad y en los procesos de toma de decisiones sobre acceso y asequibilidad de la energía doméstica. Se plantea también como objetivo estratégico la garantía del derecho a la energía, que en la realidad española podría traducirse como la garantía de acceso ininterrumpido y asequible a un nivel de servicios de la energía adecuado para el contexto social y material de los hogares. Desde este punto de vista y pensando desde una política de lo posible, se destacan de forma prioritaria los siguientes elementos del RDL 15/2018 para una acción a corto plazo en un marco de provisión liberalizada y con criterios de mercado de la energía doméstica.

Cambio en los criterios de asignación del bono social

El RDL 15/2018 trae avance en la identificación de hogares vulnerables al haber añadido la consideración de hogares monomarentales  para el factor de corrección límite de ingresos. Esta última condición aparecía con claridad como factor de vulnerabilidad claro tanto en nuestros análisis indicadores a escala estatal y urbana (Barcelona). El aumento de los máximos de consumo anuales en kWh y la posibilidad de repartirlo de forma voluntaria a lo largo de todo el año (frente al sistema anterior del RD 897/2017 que impedía la transferencia de consumos entre meses del año) es otro avance del RDL 15/2018.

A pesar de estos retoques en los criterios es previsible que una parte importante de hogares en pobreza energética (según indicadores de pobreza energética) se queden fuera del nuevo bono social como ya ocurría con el RD 897/2017.  Un análisis detallado de características socio-demográficas del hogar y de la vivienda y su correlación con los indicadores de pobreza energética puede ser una forma de encontrar criterios adicionales (como por ejemplo, no disponer de calefacción de gas o la calificación energética de la vivienda) para mejorar los criterios de asignación.

Aplicación del bono social

Existen dificultades e ineficiencias en los procedimientos de aplicación del bono social eléctrico. Alberto Navarro, representante del Ministerio de Transición Ecológica en la sala dinámica de pobreza energética del CONAMA 2018, nos explicaba que hasta finales de noviembre de 2018 se habían recibido 1,8 millones de solicitudes de las cuales medio millón estaban incompletas. Estas cifras están aún por debajo de los 2,3 millones de hogares perceptores registrados hasta octubre de 2017 y de los en torno a los 3 a 4 millones de hogares potencialmente beneficiarios, una parte de los cuales no tienen ni han tenido nunca bono social por desconocimiento, falta de recursos para solicitarlo, etc. De ahí que organizaciones sociales hayan denunciado el periplo burocrático para recopilar los documentos necesarios para su solicitud. Y, además, al presentarse a través de comercializadoras de referencia, se producen situaciones sorprendentes debidas a intereses contrapuestos. Como nos contaban técnicos de Cruz Roja en la Jornada del 29 de noviembre, se dan casos de personas que al ir a solicitar el bono social se vuelven a casa con una tarifa Tempo Happy del mercado libre. Las malas prácticas no solo se dan entre comerciales que van puerta a puerta…

A todo esto se suman numerosos casos de hogares vulnerables que no lo pueden solicitar por falta de contrato suministro a su nombre, por vivir de alquiler o por estar en situación irregular tras haber sido desahuciadas y no tener otra alternativa habitacional diferente de la recuperación o (re)ocupación de viviendas.

Dada la desigualdad en el grado de acceso al bono social y la ineficiencia en el uso de recursos tanto de comercializadoras de referencia como de administraciones públicas, se plantea el establecimiento de un mecanismo de aplicación automática del bono social como el que existe en Portugal tanto para electricidad como gas natural. Además sería necesario garantizar la mejor tarifa posible en el proceso de asignación del bono social por medio de:

  • Asignación de la tarifa más ventajosa de la comercializadora de referencia, es decir, PVPC con discriminación horaria (previa comprobación de que supondrá un ahorro en la factura, que es el caso en la mayoría de los hogares)
  • Ajuste de la potencia contratada a la máxima necesaria de acuerdo con consumos pasados;

Estas condiciones deberían estar “blindadas” en el caso de consumidores vulnerables, algo que debería ser posible respetando la soberanía del consumidor. Es decir, se habría de asegurar que el cambio de estas condiciones realmente solo sea posible con un consentimiento verdaderamente informado en la línea de lo que plantea el Anexo VII (Modelo de Renuncia a la aplicación del bono social) del RDL 25/2018.

Prohibición de publicidad no solicitada y contratación directa en domicilios (“puerta a puerta”): Es una medida fundamental para proteger a hogares vulnerables pero también para evitar cambios engañosos de contratos de suministro a la población general. Son conocidos los casos de hogares vulnerables beneficiarios del bono social que han perdido la ayuda – conseguida en ocasiones gracias a las gestiones de servicios sociales y por tanto, con recursos públicos – tras el paso por su vivienda de un comercial que les cambia a un contrato de mercado libre. Se trata normalmente de subcontratas que proveen este tipo de ‘servicios’ a grandes comercializadoras. Es un subsector opaco posiblemente constituido por un número indeterminado de empresas que subcontratadas que emplean probablemente a decenas de miles de personas en toda España. Gas Natural Fenosa informaba de que en 2017 detectó y sancionó a 190 comerciales, el 4% de un total (calculado) de 4.750 personas dedicadas al “puerta a puerta” tan solo para esta comercializadora.

Es previsible que este subsector del conglomerado energético se resista a la aplicación de esta medida. El RDL 15/2018 no es garantía de que continúen estas prácticas agresivas – cuando no directamente fraudulentas – al establecer una excepción a la prohibición “en el caso de que el destinatario haya solicitado por iniciativa propia recibir información sobre el servicio”. Muchas personas no sabrán que se trata de una práctica ilegal. Puede imaginarse el escenario de comerciales que hagan firmar a sus clientes, en el mismo rellano de sus viviendas, formularios previamente preparados declarando que la petición de publicidad o de contratación ha sido por iniciativa propia y realizada con anterioridad a la visita.

Mercado libre frente a tarifa regulada (PVPC)

No se ve afectado directamente por el RDL 15/2018 pero será interesante ver si que la prohibición de la venta “puerta a puerta”, la obligación de la CNMC de cambiar el “apellido” de las comercializadoras de mercado libre y el impulso al bono social (que solo es posible con tarifas reguladas) pueda frenar esta tendencia. Iremos viendo los efectos de estas medidas en los datos, que como mostrábamos en el informe de ACA de 2018, mostraban el predominio de contratos en el mercado libre. A este respecto, basta con recordar las palabras del anterior ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital Álvaro Nadal (PP): “¿[…] por qué las compañías eléctricas nunca llaman para pasar a los consumidores a PVPC? El PVPC […] a largo plazo siempre es lo más barato.” Y se trata de una distinción fundamental puesto que muchos de los hogares potencialmente beneficiarios sin bono social se encuentran en esa situación por tener un contrato del mercado libre.

Financiación del bono social

El bono social térmico se pagará con cargo a Presupuestos Generales del Estado. Por su parte, el bono social eléctrico se carga a todas las comercializadoras (y no solo a las que pueden ofrecerlo) que previsiblemente repercuten este coste a todos sus clientes incluidos los vulnerables. Dada la historia reciente de recursos interpuestos con éxito antes los tribunales por las 5 grandes empresas eléctricas al mecanismo de financiación del bono social, existe una sospecha razonable de que estas empresas estén recuperando por partida doble los gastos incurridos por del bono social. Primero a través de la traslación de este coste a todos sus consumidores, y después por medio de la devolución de los pagos por bono social de 2015 y 2016 ordenado por el Gobierno en 2017 en cumplimento de sentencias judiciales. En la práctica esto significaría que las comercializadoras de referencia habrían hecho dinero con el bono social en años recientes.

El debate de la financiación del bono social y de otras medidas contra la pobreza energética es de carácter redistributivo y, por tanto, de naturaleza netamente política. Reclamar que las grandes empresas energéticas asuman este coste es por tanto una cuestión de justicia fiscal dados los ingentes beneficios empresariales de estas organizaciones privadas, que son del orden de miles de millones de euros al año. Porcentualmente equivalen a márgenes empresariales que en 2013 superaban ampliamente las de otras grandes empresas energéticas de la UE como E.ON, EDF o RWE. Además, se obtienen de la comercialización de un producto que no es simplemente una mercancía, sino, como afirma el preámbulo del RDL 15/2018 “un bien imprescindible para satisfacer las necesidades básicas, como la iluminación, la alimentación o una climatización que permita mantener unas condiciones de confort suficientes para la salud

Dada la imposibilidad de acceder a la contabilidad de las comercializadoras de referencia, una opción a considerar es la financiación de los bonos sociales por medio de un impuesto especial a los beneficios de las empresas energéticas (de un cierto tamaño) al estilo del impuesto especial a empresas tecnológicas propuesto recientemente por el Ministerio de Hacienda. La idea es dificultar en la medida de lo posible que se repercuta a los consumidores finales. Estaría formalmente desvinculado de la financiación del bono social, pero su cuantía se calcularía para cubrir el coste total de los bonos al erario público.

El viernes continuaremos con el análisis de Sergio.

This blog post has received funding from the European Union’s Horizon 2020 research and innovation programme under the Marie Sklodowska-Curie grant agreement No. 752870.

 Este entrada de blog ha recibido financiación de la Unión Europea por medio del programa de investigación e innovación Horizonte 2020  bajo el acuerdo de subvención Marie Sklodowska-Curie número 752870

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Un comentario en “El RDL 15/2018 desde una perspectiva de justicia energética y derecho a la energía (I)

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