Una nueva buena señal desde China: el mercado nacional de emisiones de CO2

Estos días me encuentro en Beijing, invitado a participar en una consulta a puerta cerrada con expertos internacionales sobre su incipiente mercado nacional de derechos de emisión. Los organizadores del evento, que contó con la participación de los principales decisores políticos y representantes del sector eléctrico chino, pidieron discreción con las cuestiones discutidas para no dificultar el ya de por sí complejo proceso de puesta en marcha del sistema. Voy a seguir sus indicaciones, pero quiero aprovechar mi trabajo preparatorio sobre el mercado chino para detallar sus características y lanzar algunas reflexiones genéricas.
China Climate ChangePrimero, una breve historia y descripción del sistema. Desde principios de siglo el gobierno chino ha mostrado interés en la utilización de instrumentos económicos (coste-efectivos) en la lucha contra el cambio climático. Después de un debate entre los partidarios de impuestos y mercados, en el que pesaron sobre todo cuestiones de competitividad e implementación, se optó por la segunda alternativa y en 2014 se introdujeron siete programas piloto locales. El sistema, anunciado en 2017 cubrirá unas 5GT de CO2 por año cuando esté plenamente operativo, aproximadamente el triple que el mayor mercado existente en la actualidad (EU ETS) y duplicará la cobertura de los precios sobre el carbono a nivel global. Como en el caso europeo, el sistema contará con varias fases: una primera en la que se centrarán los esfuerzos en los procesos de reporte y verificación (2018), una segunda en que se realizará una simulación (2019) y aplicación completa (2020) en el sector eléctrico, y una posterior extensión a seis sectores industriales y aviación.

Las similitudes con el mercado europeo finalizan ahí. El sistema no cuenta con un límite global de emisiones, ya que China no lo explicita en su contribución nacional determinada al Acuerdo de París (tiene objetivos de pico de emisiones para 2030 y una importante reducción de la intensidad de carbono de su economía de casi dos tercios entre ese año y 2005), sino que se construye de abajo-arriba a través de asignaciones gratuitas basadas en producción y numerosos ‘benchmarks’ por tecnología. Un reciente comentario en Nature Climate Change de tres de nuestros investigadores asociados ofrece más información y contexto sobre el sistema.

Mi opinión, sabiendo que hay algunas sombras a las que me referiré a continuación, es muy positiva. En primer lugar, por el mensaje que se envía al mundo y por la posibilidad de limitar las presiones a que nos enfrentamos en otros lugares con instrumentos de estas características (como ya comenté en esta entrada de hace unos años) por la supuesta unilateralidad y sus efectos en la competitividad. También porque el diseño actual del sistema puede variar considerablemente una vez entre en funcionamiento, tal como lo ha hecho el EU ETS en los últimos 15 años, eliminando algunos de sus problemas actuales.

Existen, sin embargo, cuestiones que deben abordarse con precaución. La más importante, probablemente, una excesiva proliferación de benchmarks tecnológicos/subsectoriales que dificulten la obtención de soluciones coste-efectivas. También la necesaria liberalización del sector eléctrico chino, en estos momentos muy regulado, para que pueda reaccionar a los precios del carbono y transmitirlos a los consumidores. Aquí pueden plantearse serias dificultades distributivas (inter e intrarregionales) así como de competitividad, de modo que no debe extrañar un período inicial de precios bajos. En el medio plazo, sin embargo, deberían evitarse fenómenos de falta de liquidez o de desajustes entre demanda y oferta que dificulten el correcto funcionamiento del sistema porque, recordemos, su éxito o fracaso tendrá importantes consecuencias globales.

Hace ya algún tiempo que creo que China está cambiando su curso muy rápidamente y que, como principal emisor global y ante la pasividad del gobierno estadounidense, está en sus manos convertirse en la solución del problema. Las señales enviadas por Xi Jinping esta semana desde el Foro de Boao para Asia van en este sentido y, de hecho, también pueden favorecer la adopción de reformas en el crucial sector eléctrico. Los hechos son también evidentes: importantes mejoras en la intensidad de carbono de la generación de electricidad durante los últimos años, progreso considerable en la electrificación del transporte, y creación de este mercado. Es por ello que dedicaremos nuestra próxima sesión abierta (a comienzos de 2019) a China, a cargo de probablemente el académico más relevante en las discusiones sobre políticas climáticas en este país (e investigador asociado desde hace años a EfE): Zhang Xiliang.

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