Veinticinco años de política climática europea (antes del Brexit)

Hace unas semanas me invitaron a impartir la segunda lección Goodwin sobre sostenibilidad en la Universidad de Siena, una de las más antiguas de Italia (y, por tanto, del mundo). Aunque organizada por el Departamento de Economía, me pidieron que preparase algo lo suficientemente interesante y asequible para una audiencia académica variada. Así que me decidí por una descripción y valoración, desde una perspectiva económica, de la política climática europea. En este post, el día después de que el Reino Unido haya decidido abandonar la Unión Europea (con importantes implicaciones también en este ámbito), voy a intentar resumir los principales mensajes de mi presentación. Organizaré la entrada en tres partes: el contexto general, los pilares de la política climática europea y su evaluación crítica.

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Es evidente que la política climática europea va mucho más allá del conjunto explícito de instrumentos de mitigación diseñados desde Bruselas. Políticas con efectos colaterales claros, como por ejemplo los resultantes de la promoción de la eficiencia energética, han de ser incorporadas en su descripción. Así como también han de incluirse los desarrollos regulatorios de las distintas administraciones públicas de los estados miembros (por ejemplo, tributos energético-ambientales). En suma, la política climática europea es mucho más compleja y amplia de lo que habitualmente se cree. Por otro lado, ésta se encuentra claramente influenciada por lo que pasa a nivel internacional y ciertamente influye en el desarrollo de las políticas de otros países. En este sentido me referí en la presentación al nuevo contexto  internacional después del Acuerdo de París, cuyas luces y sombras ya fueron tratadas en varias entradas de este blog. También avancé las crecientes y preocupantes evidencias del cambio climático como un posible motor de las políticas correctoras (aunque debemos evitar reacciones apresuradas y poco meditadas que puedan llevar a resultados ineficientes: más sobre esto en una futura entrada).

Podría decirse que la política climática europea se desarrolla en cuatro grandes áreas: el sistema europeo de comercio de emisiones (EU ETS), la política de renovables, la promoción de la eficiencia energética y la tributación energético-ambiental. El primero es genuinamente europeo y es el astro que domina la estrategia climática europea en la actualidad. Los pilares restantes están en buena medida desarrollados por los estados miembros, con bastante heterogeneidad aunque con un contexto europeo común más o menos armonizado. Por otro lado estos instrumentos se definen para el cumplimiento de los objetivos de mitigación de la Unión, prácticamente ya conseguidos para 2020, con reducciones significativas para 2030 y una tendencia a la práctica descarbonización hacia 2050.

No voy a extenderme demasiado en la descripción y valoración los pilares anteriores. Hace unos meses escribí una entrada bastante exhaustiva sobre el estado del EU ETS. Su papel central indica que las aproximaciones de precio, tantas veces defendidas por los economistas, tienen un elevado protagonismo en Europa. También hay aportaciones muy útiles en este blog sobre la política europea de renovables, de eficiencia energética y sobre la imposición energético-ambiental en la UE. Sí me gustaría, no obstante, tratar sobre sus relaciones como parte de la evaluación crítica de la política europea en este campo.

Si el precio de los gases de efecto invernadero es un componente esencial de la política climática europea, su evolución en los últimos años es preocupante. En este sentido, comparto la reciente opinión de Meredith Fowlie sobre la razón de los bajos precios del EU ETS: no se trata de que tengamos un coche sin motor (como algunos políticos de Bruselas parecen entender) sino que el motor funciona adecuadamente pero sin que le permitamos alcanzar la potencia necesaria por diversas razones. Y este es el caso en Europa, en buena medida por la gran recesión económica pero también por la interacción de otros instrumentos (como las renovables y eficiencia energética) que deprimen el precio del EU ETS. Porque si bien está claro que cualquier precio consigue una reducción determinada de emisiones a mínimo coste en el corto plazo, cuando las señales son muy débiles los efectos de largo plazo (fundamentalmente a través de la innovación y la aplicación de las mejoras tecnológicas) no serán suficientes.

¿Cómo solucionar los bajos precios del EU ETS? Probablemente dejando actuar al mercado sin demasiadas interferencias para que llegue al objetivo climático (de 2030, 2040 y 2050) y solo definiendo instrumentos que permitan solucionar las dificultades de los precios para conseguir la eficiencia energética y el desarrollo tecnológico adecuado (esto es, otros fallos de mercado). Por otro lado es evidente que se necesitan acciones de precio equivalentes y complementarias para los sectores no sujetos al EU ETS y para ello es crucial contar con una tributación energético-ambiental bien extendida y con el nivel adecuado. Solo así podremos conseguir que la política climática europea sea efectiva hacia el horizonte de la descarbonización.

Por supuesto, la descarbonización coste-eficiente puede entrar en conflicto con los aspectos distributivos o de equidad y es por ello necesario definir una transición viable. Hasta el momento, como decía antes, parece que se está consiguiendo una solución coste-efectiva en el corto plazo, si bien como demuestro en la presentación una contabilización de las emisiones según el criterio consumo (y no producción) demuestra que el progreso ha sido mucho más limitado. Una adopción de políticas climáticas por parte de los principales emisores globales podría solucionar este problema, además de reducir las barreras al desarrollo de la estrategia europea contra el cambio climático por la pérdida de competitividad (y de actividad económica y empleo). Si no es así, por el fracaso del Acuerdo de París, podría ser necesario considerar la adopción de ajustes fiscales en frontera (en todo caso, en el marco de una política climática europea probablemente mucho menos ambiciosa).

No puedo cerrar este post sin reflexionar los efectos del Brexit sobre la futura política climática europea. Creo que, en conjunto, no es una buena noticia porque el Reino Unido ha sido uno de los países más activos en este campo, con una importante reducción de emisiones desde 1990 y con la aplicación de múltiples políticas y estrategias nacionales (muchas veces no muy acertadas, pero de los fracasos también se aprende y se enseña a los demás). Sí puede haber progresos en algunos ámbitos, particularmente en el campo de la imposición energético-ambiental, donde la actitud obstructiva británica hizo imposible cualquier avance significativo durante los últimos veinticinco años.

Espero que podamos discutir éste y otros asuntos relacionados en el workshop de A Toxa que empieza el próximo lunes. Creo que el programa de este año es excelente, así que os animo a seguir nuestras entradas de la próxima semana en este blog y después la grabación de las presentaciones e intervenciones de las diferentes sesiones en su web.

 

 

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