La reforma del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones

Hace unos días me convocaron, como ‘experto académico’, a una audiencia en el Parlamento Europeo del Comité de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI)  dentro del proceso legislativo iniciado por la Comisión Europea con su propuesta de modificar la Directiva existente del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE). En esta entrada me ocuparé de describir lo que pasó allí porque creo que refleja la situación actual del SECE y de las distintas fuerzas y variables que están operando sobre el sistema. El post, además, intentará explicar cómo hemos llegado hasta este punto y qué podemos esperar de la evolución del sistema en los próximos lustros. El SECE ha ocupado muchas entradas en etapas anteriores de este blog, especialmente (pero no solo) a cargo de Pablo Pintos, que está acabando su tesis doctoral en Comillas sobre este tema, por ejemplo aquí o aquí.

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Quizá lo primero que me gustaría aclarar es que, aunque siempre me haya sentido my atraído hacia esta experiencia y sus fundamentos económicos y he publicado algunos papers, el SECE nunca ha sido central en mis intereses y actividades de investigación. En cualquier caso, mis responsabilidades en FSR Climate desde 2014 me han llevado a seguir con atención los desarrollos del sistema y de la literatura académica asociada. Por todo ello creo que pude llegar a la audiencia con una perspectiva abierta y sin más objetivos que el de suministrar una visión veraz a los eurodiputados de los trabajos de los economistas académicos en este ámbito.

El Comité ENVI suministra bastante información de su actividad que, en este caso, se puede consultar aquí, con un dossier sobre la reforma del SECE, el programa de la audiencia y las presentaciones de los seis invitados: dos ‘analistas’ y cuatro ‘stakeholders’ empresariales y ambientalistas. También es posible acceder a la grabación del evento, aunque para facilitar las cosas incluyo la transcripción de mi intervención. Por otro lado, ciertos medios se han hecho eco de lo discutido en el Parlamento, por ejemplo Carbon Pulse o un periódico polaco que, reflejando el gran interés en la reforma entre los eurodiputados y gobiernos del este de Europa, califica como ‘radical’ la propuesta de la Comisión.

Pero antes de  continuar es necesario contextualizar el debate actual. Para ello debemos retroceder a 2003, fecha de aprobación de la Directiva que regula el SECE. Recordemos que el SECE surge con el objetivo de conseguir los objetivos acordados en el Protocolo de Kioto al mínimo coste, una vez que la alternativa impositiva fue abandonada por la necesaria (e imposible) unanimidad en materia fiscal. Esta Directiva ha sido enmendada en varias ocasiones: 2004 (vínculo a mecanismos de Kioto), 2007 (inclusión de la aviación), 2009 (fase 3, hasta 2020) y desde hace unos meses se ha iniciado un nuevo proceso para adaptar el sistema a la reducción de emisiones comprometida por la UE para 2030 antes de la COP de París. Tal y como apunté en mi intervención en la audiencia, las diversas enmiendas de la Directiva pueden interpretarse como un proceso de adaptación del sistema a una realidad compleja y cambiante: crisis económica sobrevenida, acuerdos climáticos internacionales incompletos, convivencia con otras políticas climáticas/energéticas a nivel nacional/europeo, etc.

Un punto importante de la reforma es de naturaleza ambiental, tal y como acabo de indicar, al relacionarse con el ajuste del ‘cap’ a las nuevas circunstancias: con una reducción anual que pasa del 1.74% en la fase actual al 2.2% para alcanzar el 43% marcado como objetivo para los sectores sujetos al SECE en 2030. Por otro lado, no se contempla la posibilidad de uso de ‘offsets’ o permisos de fuera del sistema, cuya utilización generalizada en la fase 2 sin duda contribuyó al aumento del banco, si bien el vínculo a otros mercados (como el negociado recientemente con Suiza) o el desarrollo del artículo 6 del Acuerdo de París pueden introducir cambios en este ámbito. Aunque sin ser mayoritarias, bastantes preguntas y comentarios de los parlamentarios se refirieron a esta cuestión. En particular a la necesidad de incrementar el factor anual de reducción para hacerlo compatible con una senda más intensa de reducción de emisiones para poder cumplir con el objetivo (aspiracional) global de 1.5ºC de París. En otra entrada he manifestado mis dudas sobre las posibilidades reales de alcanzar ese objetivo (veremos lo que dice el IPCC en su informe ad hoc) pero, vistas las posiciones industriales/empresariales en la audiencia, creo que en estos momentos es poco viable políticamente definir objetivos ambientales más ambiciosos unilateralmente en la UE. También relacionado con la integridad ambiental del sistema, y con la protección de la industria europea, se me dirigió expresamente una pregunta sobre la conveniencia de introducir ajustes fiscales en frontera. Aunque tengo una posición favorable al uso de este instrumento (ver aquí, por ejemplo), creo que no pueden esconderse las dificultades para su aplicación práctica tanto en términos de cálculo como en su compatibilidad con los principios y funcionamiento de la OMC.

Pero sin duda el tema estrella de la audiencia fue la modificación del sistema para garantizar la protección de la industria europea. No hay demasiadas novedades con respecto a la fase 3 en este ámbito, más bien se introducen ajustes menores. Así, se mantiene la compensación (a nivel de estado miembro) por precios eléctricos más elevados que se puedan asociar al traslado del coste del SECE. Se mantienen también las reglas básicas de asignación gratuita basadas en ‘benchmarks’, aunque aquí hay cambios más significativos. En primer lugar, se pretende reducir significativamente el número de sectores (en dos tercios, según cálculos de la Comisión) que pueden acceder al 100% de asignación gratuita, aunque esta reducción es mucho menor cuando se consideran las emisiones. En segundo lugar se contempla la posibilidad de aplicar factores globales de corrección (esto es, que los sectores inicialmente receptores de asignación gratuita finalmente no obtengan suficientes permisos por esta vía) porque el cap se reduce y no se modifica la proporción entre permisos subastados (57%) y entregados de forma gratuita, algo que está generando mucha preocupación empresarial y que explica ciertas propuestas industriales para aumentar en términos relativos el volumen de permisos gratuitos. En tercer lugar los benchmarks se ajustan a la realidad y serán revisados cada cinco años, además de incorporar tendencias automáticas de mejora tecnológica. La producción que, junto al benchmark. determina el volumen de permisos gratuitos asignados a cada instalación será también ajustada ‘ex post’.

La propuesta de la Comisión incluye alguna otra novedad. Se crea un fondo de innovación, que en realidad ya existía en la fase 3 con otro nombre, destinado a promover el desarrollo de tecnologías bajas en carbono y que se alimentará de la subasta de 450 millones de permisos. También se introduce el denominado fondo de modernización, solo para países del este de Europa, que distribuirá los ingresos del 2% de los permisos subastados y que completará el trato preferencial recibido por estos territorios (por ejemplo, con la dudosa continuación de la asignación gratuita a sus sectores eléctricos). El componente redistributivo del sistema se mantiene, de nuevo como en la fase 3, con la distribución del 10% de los recursos generados en las subastas a los estados que tengan un PIB per capita por debajo del 90% de la media de la UE y que debe usarse para fomentar el crecimiento económico y las interconexiones energéticas.

Aun con este paquete compensatorio la mayoría de las intervenciones de los eurodiputados, sobre todo del centro y este de Europa, se refirieron a los peligros de pérdida de competitividad, puestos de trabajo y actividad económica en la industria europea si la propuesta de la Comisión prospera. Especialmente dramático fue el representante (stakeholder) del sector del acero, que indicó que su capacidad para trasladar los costes del sistema a precios no existe por la competencia internacional y que, si bien los niveles actuales de precios de los permisos no son la causa de los graves problemas del sector, en el futuro un sistema más exigente y sin medidas similares en otras partes del mundo podría suponer su golpe de gracia. Sin entrar en la valoración de esas afirmaciones, sí parece claro que el SECE está ya muy presente en las discusiones de los consejos de administración de ciertas empresas europeas y que es un factor relevante en la planificación de inversiones y actividades futuras, algo obviamente positivo y un objetivo explícito de estos mecanismos de mercado.

Toca ahora describir el mensaje que transmití en la audiencia. En primer lugar, sobre las buenas propiedades económicas de un instrumento que, no olvidemos, es una de las pocas invenciones de los economistas que se han llevado a la práctica. En segundo lugar, sobre los efectos observados en sus poco más de diez años de vida (animo a los lectores a consultar las conclusiones de la jornada que organizamos en FSR Climate sobre precisamente el aniversario del SECE hace unos meses) que, siendo modestos, no son negativos. Lo precedente se basa en la creciente literatura académica existente que, a pesar de no ser muy abundante y relativamente heterogénea, es bastante clara en sus conclusiones. Por un lado, se han podido cuantificar los efectos ambientales positivos del SECE a partir de diversas fuentes de datos y metodologías, además de existir evidencia sobre el fomento de la innovación. Por otro, no se han observado efectos negativos sobre la competitividad, de nuevo con diversas fuentes de datos y metodologías, ni de fenómenos de ‘carbon leakage’ (incremento de emisiones fuera de la UE, asociados a fenómenos directos o indirectos de relocalización de actividades económicas a causa de políticas climáticas). A estos efectos recomiendo la lectura, para aquellos interesados pero sin el tiempo para bucear en la literatura, de dos papers recientemente publicados en la Review of Environmental Economics and Policy como parte de un simposio sobre el SECE: el de Ellerman et al. y el de Martin et al. Un eurodiputado puso en duda mi diagnóstico, afirmando que el ambiente en la industria europea indica que sí se están produciendo efectos sobre competitividad y goteo de emisiones. Pero ahí está la literatura académica, a la que me debía en esta audiencia, y que en todo caso no quiere decir que lo vivido hasta el momento sea extrapolable al futuro: hasta el momento los precios del SECE han sido bajos y ello obviamente afecta a los resultados del sistema. Para muchos expertos, de hecho, el sistema todavía no ha sido verdaderamente testado.

Porque, en efecto, el nivel de precios que estamos observando los últimos años (en torno a 5 Euros estos días) es muy bajo y no envía las señales necesarias para la inversión a gran escala en tecnologías bajas en carbono. Y, aunque el SECE garantiza la coste-efectividad incluso a esos precios, probablemente su labor fundamental debería ser lanzar los incentivos adecuados para la transición a una economía descarbonizada. Desgraciadamente no hemos podido dotarnos de un impuesto sobre el carbono en la UE por las razones antes apuntadas, que permitiría cumplir esa doble función (aunque con el ambiente que se vive en Bruselas y muchas capitales europeas dudo mucho que hubiésemos podido mantenerlo a un nivel elevado durante la crisis), pero no se puede pedir al SECE lo que no puede dar: un nivel de precios elevado y estable. El SECE es un mercado y su precio responde a las dinámicas de oferta y demanda, algo que algunos stakeholders parecían no entender durante sus intervenciones en la audiencia. Es verdad que operando sobre la oferta se puede actuar sobre los niveles de precios, pero hay serias limitaciones institucionales para establecer corredores de precios o soluciones similares que puedan relacionarse a un impuesto sobre carbono. Por otro lado, el ‘backloading’ actual y posteriormente el ‘market stability reserve’ (MSR) tendrán efectos si los factores externos que llevan a los precios actuales cambian (en caso contrario supondrán simplemente un movimiento de la oferta en cada período temporal), algo que de momento no estamos observando. En cualquier caso, un alto representante  de la Comisión Europea acaba de indicar que no se realizarán actuaciones suplementarias en este sentido hasta que el MSR entre en vigor en 2019.

En resumen, mi mensaje sobre el SECE en el Parlamento fue positivo: desde un punto de vista económico es un buen instrumento y la evidencia académica existente indica que sus efectos no han sido negativos. Sus continuas reformas reflejan procesos de aprendizaje y, al contrario de lo afirmado por algún stakeholder, no son algo negativo sino que demuestran su flexibilidad ante circunstancias cambiantes. Además, el precio de carbono parece que está entrando en los cálculos y decisiones de las empresas sujetas al SECE, aunque claramente los niveles de precios actuales no recogen el coste social del carbono ni lanzan los incentivos necesarios para el cambio de comportamiento o para la inversión en tecnologías bajas en carbono. Bajo mi punto de vista esto solo cambiará si el Acuerdo de París se demuestra como una herramienta efectiva, al menos con los grandes emisores. Tres posts recientes del blog se han ocupado de debatir sobre qué esperar de París, pero está claro que las implicaciones de la última COP son inmensas: por ejemplo, que el SECE sea finalmente efectivo y sirva de ejemplo para desarrollos similares en otras partes del mundo dependerá en buena medida de que el éxito de París nos permita reducir más el cap y de que las políticas equivalentes que introduzcan nuestros competidores desautoricen las presiones de la industria y ciertos gobiernos europeos para descafeinar este instrumento.

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4 comentarios en “La reforma del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones

  1. ¡Muy, muy interesante Xavier! comparto contigo el diagnóstico respecto al mercado de derechos.
    ¿Quizá despues de la Paris se genere la necesaria “escasez” de derechos que haga que los precios aumenten? me pregunto si los problemas son de diseño o de implemetación. Sospecho que lo segundo. Un abrazo,

    Ibon

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    • Gracias Ibon. Yo creo que si París es efectivo globalmente la UE deberá reducir su cap y ello debería llevar, ceteris paribus, a un incremento de precios. La efectividad de París se medirá por la aplicación de políticas climáticas en los grandes emisores que, de llevarse a cabo, deberían reducir las presiones sobre los precios y mecanismos compensatorios del SECE. En fin, que yo creo que el problema no está con el diseño institucional sino con su implementación en las circunstancias actuales.

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  2. Pingback: Veinticinco años de política climática europea (antes del Brexit) | Economics for Energy Blog

  3. Pingback: Evaluando la política climática europea (y preparándose para su reforma) | Economics for Energy Blog

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