Propuestas para fortalecer el Mercado Europeo de Derechos de Emisión

El Mercado Europeo de Derechos de Emisión (EU ETS, por sus siglas en inglés) es el instrumento de la política climática de la Unión Europea (UE) para promover la reducción de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) al menor coste, tal y como corresponde a los llamados instrumentos de mercado. Entró en funcionamiento en 2005, y tras el primer periodo de pruebas (2005-2007), que fue alabado por su rápida implantación, estamos finalizando el segundo periodo (2008-2012). Pero las críticas sobre el Sistema arrecian al mismo tiempo que la caída de las emisiones, debido en gran parte a la crisis económica, provocando un exceso de Derechos de Emisión (EUAs) no previstos y, por ende, la caída de los precios del CO2.
Aprovechando este debate, se acaba de publicar un estudio realizado por el Öko-Institut por encargo de WWF y Greenpeace que repasa los motivos del excedente de derechos que llevaron a esta caída de precios y analiza propuestas para evitarlo.
El estudio comienza analizando el exceso de EUAs en el EU ETS: las emisiones verificadas de los 27 países miembros de la UE, Noruega y Liechtenstein en 2008 fueron de 2.123 millones de toneladas equivalentes de CO2 (t CO2), pero la crisis económica provocó que los siguientes años las emisiones se redujeran (1.903 millones de t CO2 en 2011). Sin embargo, las asignaciones gratuitas de derechos se incrementaron desde los 1.961 millones de t CO2 en 2008 a 2.001 millones de t CO2 en 2011. A esta cantidad hay que agregarle los mecanismos flexibles contemplados en Kioto y compatibles con el mercado europeo (CDM y JI). La utilización de esta alternativa en el EU ETS se eleva a 556 millones de CERs y ERUs entre 2008 y 2011. 
Comparando estos datos, el informe cuantifica un excedente de  casi 1.000 millones de derechos entre 2008 y 2011. Este excedente, junto con el que se acumule en 2012,  afectará al periodo III, ya que se permitirá guardar los derechos para ser utilizados en 2013-2020 (banking), llevando al EU ETS a alcanzar en 2013 un exceso de derechos de aproximadamente 2.000 millones de t CO2. Esta cifra es un poco más conservadora que la del estudio de Neuhoff et al. (2012), que también analiza la problemática de los excedentes, aunque introduciendo otros matices (la especulación).
A partir de los citados datos, el trabajo reflexiona sobre sus causas. A la reducción de emisiones debido a la crisis económica se añade la falta de actualización del baseline tenido en cuenta para realizar las proyecciones de emisiones a partir de las cuales se confeccionan los límites de emisión a partir del 2013. También considera que el gran apoyo europeo a las renovables ha tenido un impacto en el desvío de las previsiones de emisiones, además de las políticas de eficiencia energética y la introducción de la aviación en 2012 y los nuevos entrantes a partir de 2013 (nuevos sectores y gases de efecto invernadero). En la siguiente tabla se puede ver una estimación del superávit estimado de derechos.
Fig. 1- Balance de derechos de emisión para el segundo y tercer periodo del EU ETS (2008-2020). Fuente: Öko-Institut.
El estudio pronostica que para 2020 habría un superávit de más de 1.400 millones de EUAs y analiza posibles soluciones para hacer frente al excedente de derechos:
  • Ajustar la referencia base de emisiones. Diferentes políticas complementarias como el apoyo a las renovables o al fomento de la eficiencia energética han variado las proyecciones de emisiones, por lo que habrá que tenerlas en cuenta.
  • Imponer objetivos más ambiciosos. Si el número de derechos de emisión a asignar se reduce significativamente, se aceleraría la reducción del superávit. 
  • Restringir la entrada de unidades procedentes de los mecanismos de flexibilidad
  • Llevar a cabo la retirada de derechos del mercado (set aside)
Dos de estas medidas fueron propuestas por el Comité del Parlamento Europeo de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI, por sus siglas en inglés). Estas son: la retirada de derechos y el endurecimiento del factor de reducción anual de emisiones. El ENVI presentó el concepto de retirada de derechos en su dictamen sobre el proyecto de Directiva de Eficiencia Energética. De acuerdo con esta propuesta, 1.400 millones de EUAs podrían no ser subastados en el mercado y retirados para su utilización en el futuro. En el mismo documento también propone incrementar el factor de reducción de emisiones anual a partir del 2013, del 1,74% actual a 2,25%.
Pues bien, el trabajo simula y evalúa estas dos propuestas. Los resultados muestran que la aplicación de estas medidas por separado no tendría un gran impacto. Sin embargo, su aplicación conjunta permitiría eliminar los excedentes de derechos para 2019 (ver figura 2) y tendría un gran impacto sobre los precios, aumentando estos en 4,5€/EUA para 2013 y 15€/EUA para 2020 en comparación con la situación actual. Además, realizan otras dos simulaciones más ambiciosas: una con un factor de reducción del 2,6% (en el que se alcanzaría un objetivo de reducción de emisiones del 25% para 2020 con respecto a 1990) y otra con un factor de reducción del 3,9% (para alcanzar un objetivo del 30% de reducción de emisiones para 2020 con respecto a 1990). Combinando el factor de reducción más restrictivo (3,9% anual) con el set aside se aumentaría el precio de los EUAs en 7€ para 2013 y 20 € para 2020. En estas simulaciones se debe puntualizar que, según el estudio, para que el set aside sea efectivo, la retirada de derechos se debe llevar a cabo por un periodo de al menos una década.
Fig. 2- Comparativa de los efectos de las medidas propuestas en los excedentes de derechos de emisión. Fuente: Öko-Institut.
El informe evalúa posibles soluciones para los problemas del EU ETS que están sobre la mesa, problemas que se dan porque las condiciones en las que se diseñó (y modificó) el sistema han cambiado, por lo que es necesario que sea actualizarlo. Dada la incertidumbre de la situación internacional a partir de 2013, el EU ETS debería estar provisto de estructuras y procedimientos adecuados para hacer frente a posibles imprevistos como los que se están dando actualmente, de esta manera se fortalecería su objetivo, crear condiciones para la reducción económicamente eficiente de las emisiones de GEI.
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